I SA/Wa 1567/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2022 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO/organ/Kolegium) działając na podstawie 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa utrzymało w mocy decyzję SKO z [...] lutego 2021 r. sygn. akt [...]o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta [...] z [...] października 1993 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność A. P. położonej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ podał, że ww decyzją z [...] października 1993 r. znak: [...], wydaną na wniosek A. P., Wójt [...] zatwierdził projekt poddziału nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej jako działka o nr ew. [...], na działki o nr ew. [...] i [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1984 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm., dalej jako "ustawa". Następnie wnioskiem z [...] października 2019 r. A. P. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do SKO o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z 1993r. zatwierdzającej podział podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem jej podpis pod wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału został sfałszowany. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta [...] z 1993r. z uwagi na brak jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie twierdzenia skarżącej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. P. zarzuciła SKO naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa "poprzez nienależyte zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie i podjęcie jedynie pobieżnych czynności zmierzających do zebrania dowodów. Zdaniem wnioskodawczyni, Kolegium powinno, uzyskać dostęp do akt postępowania prowadzonego przez Prokuratora Rejonowego w [...], które to akta, choć postępowanie zostało zakończone postanowieniem o odmowie wszczęcia śledztwa ze względu na przedawnienie karalności, "muszą zawierać jakieś inne dokumenty w sprawie" (...). Utrzymując w mocy decyzję z [...] lutego 2021 r. Kolegium wyjaśniło, że naruszenie prawa, mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma charakter rażący, jeżeli czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podało, że tego rodzaju naruszenie musi być oczywiste tzn. organ wydając decyzję musi czynić to niezgodnie z treścią normy prawnej, a przy tym naruszenie prawa musi być nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Organ wyjaśnił ponadto, że zgodnie z ówczesnym art. 10 ust. 1 ustawy podział nieruchomości mógł nastąpić jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; przepis ten nie wymagał wprost wniosku od osoby uprawnionej tak jak to czyni art. 97 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kolegium wskazało także, że decyzja zatwierdzająca podział została poprzedzona postanowieniem opiniującym Wójta [...] z [...] sierpnia 1993 r. Stąd przyjęto, że jeśli nawet, jak twierdzi skarżąca, nie przedstawiając jednak na potwierdzenie owego stanowiska jakiegokolwiek dowodu, nie występowała z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału działki o nr ew. [...], a jej podpis na wniosku o zatwierdzenie takiego projektu został sfałszowany, to okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem przedmiotowej decyzji Wójta - [...]. Kolegium nie uznało za zasadne występowania do Prokuratora Rejonowego w [...] o udostępnienie akt prowadzonego przezeń postępowania z zawiadomienia wnioskodawczyni, gdyż z treści uzasadnienia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie wynika, by w toku poprzedzających czynności wyjaśniających pozyskano jakikolwiek dowód potwierdzający sfałszowanie podpisu wnioskodawczyni na wniosku o zatwierdzenie projektu podziału, oraz że dowodu takiego nie złożono do akt sprawy. Na marginesie SKO podniosło, że wydanie ostatecznej decyzji w wyniku przestępstwa stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 2 kpa). Za niezasadne Kolegium uznało także zwrócenie się do Wójta [...] z żądaniem wyjaśnienia, "na jakiej podstawie organ ten stwierdził w dniu [...].11.2002 r. prawomocność swojej decyzji" gdyż jest to czynność o charakterze materialno-technicznym i pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji z 1993r. Jednocześnie Kolegium nie dopatrzyło się istnienia jakichkolwiek innych przesłanek stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej, ze szczególnym, uwzględnieniem przesłanek nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 i 3, 7 kpa. W skardze na decyzję SKO z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz przepisów prawa proceduralnego w postaci art. 7, 77 i 80 kpa poprzez nienależyte zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie, oraz w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące odmową stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Wójta [...], jak i art. 8 kpa poprzez lekceważące podejście organów administracji publicznej do problemu zgłoszonego przez obywatela. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] lutego 2021 r. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy sporne orzeczenie wójta z 1993r. zostało wydane z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nadzorczy nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy od początku, lecz bada czy na podstawie istniejącego materiału dowodowego można przyjąć, że doszło do nieważności postępowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, oceny legalności decyzji, dokonuje się co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli. Innymi słowy, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 roku, II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nadzoru nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, nie ocenia od początku materiału dowodowego, ani nie gromadzi materiału dowodowego; lecz jako organ kasacyjny - w oparciu o zebrany już materiał dowodowy, jak i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny – ocenia legalność kontrolowanej decyzji. W ocenie Sądu nie są wobec tego zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, 80 kpa czy art. 8 kpa. Jak wskazano wyżej, w postępowaniu nadzwyczajnym nie prowadzi się postępowania dowodowego od początku a jedynie stwierdza, czy w oparciu o to, co można wyczytać z akt sprawy- można przyjąć w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja oczywiście i rażąco naruszała prawo. Nade wszystko w postępowaniu nieważnościowym zadaniem organu nadzoru nie jest poszukiwanie nieważności, ani dowodów na nieważność decyzji. Strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności powinna wskazać na rażące naruszenie prawa (skoro powołuje się na art. 156 § 1 pkt. 2 kpa) a organ powinien pod tym kątem ocenić ww zarzut, na podstawie akt sprawy zakończonej decyzją z 1993r. Całkowicie niezasadny jest zatem zarzut wskazujący na to, że organ administracji powinien przeprowadzić z urzędu dowód z opinii biegłego grafologa w zakresie stwierdzenia, że wniosku o podział nieruchomości z dnia [...].07.1993 r. nie złożyła skarżąca. Podobnie niezasadne są zarzuty skargi co do tego, że organ nadzoru powinien ustalić, czy geodeta który sporządzał mapę z projektem podziału jeszcze żyje i czy nadal zamieszkuje pod danym adresem. Tego typu okoliczności powinna wykazać strona inicjująca po niemalże trzech dekadach postępowanie nadzorcze. Analiza akt postępowania w konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do twierdzenia, że organ niewłaściwie przeanalizował i ocenił materiał dowodowy. Rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Trzeba podkreślić, że w realiach kontrolowanej sprawy w ogóle nie mamy do czynienia z problematyką naruszenia prawa przez organ orzekający w ramach podziału nieruchomości, a tym bardziej z problematyką rażącego naruszenia prawa. Wniosek nadzorczy skarżącej powołujący się na okoliczność sfałszowania jej podpisu pod wnioskiem o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału – wskazuje ewentualnie na zaistnienie przesłanki wznowieniowej: bądź to z art. 145 § 1 pkt. 2 kpa bądź to z art. 145 § 1 pkt. 5 kpa, a nie na zaistnienie przesłanki nieważnościowej. Zarówno ustalenie, że w sprawie wyszła na jaw nowa okoliczność (stwierdzenie sfałszowania podpisu inicjującego postępowanie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości) bądź wykazanie, że decyzja podziałowa z 1993r. zapadła w wyniku przestępstwa – to oczywiste przesłanki określone w art. 145 kpa a nie w art. 156 kpa, przy czym co trzeba zdecydowanie podkreślić, przywoływane przez skarżącą okoliczności nie tylko nie zostały udowodnione, ale też nie zostały choćby uprawdopodobnione. W sprawie mamy do czynienia z kontrolą w trybie nadzwyczajnym decyzji sprzed niemalże 30 lat zatwierdzającej podział nieruchomości należącej do skarżącej. Skarżąca nie twierdzi przy tym, że nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt. 4 kpa w zw. z art. 147 zd 2 kpa), że nie otrzymała postanowienia opiniującego sporządzony przez geodetę uprawnionego na prywatne zlecenie wstępnego projektu podziału; nie twierdzi też że nie otrzymała decyzji zatwierdzającej mapę z projektem podziału (również sporządzanej przez prywatną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego i kartograficznego), a jedynie, że wniosek inicjujący postępowanie podziałowe nie został przez nią podpisany. Tego typu zarzuty skarżąca mogła ewentualnie podnosić w postępowaniu zażaleniowym (od postanowienia z [...] sierpnia 1993 r. ) bądź odwoławczym (od decyzji [...] października 1993 r. ). Nade wszystko, jak wskazano, są to przesłanki innego niż prowadzone w niniejszej sprawie postępowania nadzorczego, czyli postępowania wznowieniowego. Samemu zaś organowi nie można czynić zarzutu odnośnie do jakiegokolwiek naruszania prawa. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odnośnie do naruszenia art. 10 ustawy – Kolegium wyczerpująco zajęło stanowisko i Sąd przyjmuje je za własne. Nie można przy tym twierdzić, że w 1993r. został naruszony art. 10 ustawy z tego powodu, że procedura podziałowa nie została przeprowadzona na wniosek uprawnionego podmiotu, skoro okoliczności tej w żadnej mierze nie wykazano. Ani w postępowaniu nieważnościom ani w postępowaniu wznowieniowym, jak już kilkakrotnie podniesiono, zadaniem organu nadzoru nie jest poszukiwanie z urzędu wadliwości decyzji zapadłej kilkadziesiąt lat temu. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.