VII SA/Wa 2600/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za I kwartał 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z [...] września 2021 r., nr [...] , Dyrektor Zarządu Zlewni w [...], działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624, dalej jako: Prawo wodne), określił K R opłatę zmienną za I kwartał 2020 r. w wysokości 589 złotych za pobór wód podziemnych w miejscowości [...]. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...] lutego 2020 r. upoważnieni pracownicy Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 335 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 334 pkt 1-6 ustawy Prawo wodne, w celu sprawdzenia warunków korzystania z wód podziemnych oraz utrzymania urządzeń wodnych, przeprowadzili kontrolę ujęcia wód podziemnych na posesji [...] (działka nr ew. [...]) oraz na posesji [...] (działka nr ew. [...]). Kontroli podlegał pobór wód podziemnych za okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2020 r. W trakcie kontroli ustalono, że na tych nieruchomościach prowadzona jest przez KR działalność rolnicza: chów i hodowla drobiu – kur niosek. Ustalono także, że pobór wód podziemnych ze studni na posesji [...] (działka nr ew. [...] ) jest nieopomiarowany oraz że decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] listopada 2020 r. znak: [...] przeniesiono na rzecz Fermy [...] pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty [...]z [...] września 2007 r. znak [...] dla [...] z siedzibą [...] na pobór wód podziemnych dla potrzeb fermy hodowli kur niosek [...]. W związku z równoczesnym ustaleniem, że ze studni zlokalizowanej na działce nr ew. [...] pobierane są również wody podziemne dla potrzeb zaopatrzenia w wodę kurnika zlokalizowanego na działce nr ew. [...], stwierdzono, iż pobór wód podziemnych dla potrzeb zaopatrzenia w wodę fermy kur niosek zlokalizowanej na posesji [...] prowadzony jest także bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W oparciu o wyniki kontroli Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wydał [...] kwietnia 2021 r. zarządzenie pokontrolne nr [...] , na podstawie którego na KR nałożono obowiązki: 1) opomiarowania pobieranej wody podziemnej ze studni zlokalizowanej na działce nr ew. [...] (posesja [...] ) - termin wykonania - 2 tygodnie od dnia otrzymania zarządzenia; 2) prowadzenia rejestru pobranych wód podziemnych ze studni zlokalizowanej na działce nr ew. [...] (posesja [...]) z częstotliwością 1 raz na dobę, z uwzględnieniem w nim odczytów wskazań urządzenia pomiarowego - termin wykonania - po zamontowaniu urządzenia pomiarowego, działanie ciągłe do stałego stosowania; 3) prawnego uregulowania sprawy poboru wód podziemnych ze studni zlokalizowanej na działce nr ew. [...] (posesja [...] ) dla potrzeb zaopatrzenia w wodę kurnika zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (posesja [...]) - termin wykonania do 01.11.2021 r.; 4) składania oświadczeń o zakresie korzystania za usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych ze studni zlokalizowanej na działce nr ew. [...] (posesja [...]) w celu naliczenia opłaty zmiennej - termin wykonania - 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału, działanie ciągłe. 5) pisemnego powiadomienia PGW Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] o realizacji: - punktu 1 i 2 niniejszego zarządzenia (wraz z przesłaniem dokumentacji zdjęciowej potwierdzającej wykonanie obowiązków) - w terminie 1 tygodnia od dnia opomiarowania poboru wód podziemnych, - punktu 3 w terminie w terminie do dnia 05.11.2021 r. Powyższe zarządzenie pokontrolne nie zostało zaskarżone przez jego adresata. W dniu [...]sierpnia 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] , działając na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, wydał K R informację ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne Nr [...][...] , [...] za I kwartał 2020 r. w wysokości 589 złotych za pobór wód w miejscowości [...]. Organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy - Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód: (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (4330,93 m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona na podstawie § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 736). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust. 2-5 ww. rozporządzenia (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). K R wniósł reklamację od tej informacji w trybie art. 273 ust. 1-3 Prawa wodnego, kwestionując przyjęte w niej ustalenie dotyczące ilości pobranych wód podziemnych. Jego zdaniem wyliczenia tego dokonano w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. z 2002 r. Nr 8, poz. 70) w odniesieniu dla kury brojlera, podczas gdy pobór wody dokonywany był na potrzeby hodowli kur niosek, których zapotrzebowanie na wodę jest mniejsze. Zdaniem wnoszącego reklamację, zastosowana norma rozporządzenia (tj. przelicznik 0,5 l/d) jest z tego względu niewłaściwa, gdyż przelicznik ten jest zawyżony. Zgodnie z normą ustaloną przez dostawcę materiału genetycznego dla chowu młodocianych kur niosek przelicznik ten, uśredniając, powinien wynosić 0,076 l/d, zaś dla kur dorosłych - zgodnie z tabelami zawartymi w publikacjach producenta linii genetycznej. Podniósł ponadto, że w studni, która w ocenie organu nie była opomiarowana, opomiarowanie jednak się znajdowało i na tej podstawie powinna zostać obliczona ilość pobranej wody podziemnej. Wnoszący reklamację wskazał również, że jego poprzednik przez okres posiadania pozwolenia wodnoprawnego uiszczał opłatę zmienną w wysokości 60 zł za kwartał, dlatego też wysokość opłaty ustalonej za I kwartał 2020 r. jest dla niego niezrozumiała. Decyzją z dnia [...] września 2021 r. Nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] określił K R opłatę zmienną w wysokości 589 złotych za pobór wód podziemnych w miejscowości [...] za I kwartał 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że zużycie wody dla potrzeb ustalenia opłaty zmiennej ustalono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody. Organ stwierdził, że wystawił Informację zmienną na podstawie Protokołu kontroli nr [...] znak sprawy [...]. Odnosząc się do zarzutów reklamacji, organ wskazał, że linia genetyczna powołana przez reklamującego nie jest wiarygodna i nie może być użyta w procedurach administracyjnych, zaś właściwym w tym przypadku aktem jest rozporządzenie jako akt normatywny o charakterze wykonawczym w stosunku do ustawy, wydawany na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Organ podkreślił, że dla wyliczenia opłaty przyjęto przelicznik zużycia wody bardziej korzystny dla strony, zaś niepodpisanie przez wnoszącego reklamację protokołu kontroli nie zwalnia go z wykonania obowiązków pokontrolnych. Niezaskarżenie zarządzenia pokontrolnego, zdaniem organu, ma ten skutek, że oznacza zgodę podmiotu kontrolowanego na wszystkie warunki i treść protokołu kontroli. Odnosząc się do zarzutu niedostrzeżenia przez kontrolujących urządzenia do pomiaru wody w studni, organ wskazał, że pracownicy Wód Polskich przeprowadzający kontrolę posiadają dowody w formie fotograficznej na brak zamontowanego licznika na studni (zdjęcia wykonane w czasie kontroli przez kontrolujących oraz przesłane drogą elektroniczną przez wnoszącego reklamację), a ponadto kontrolowany nie okazał prowadzonego rejestru pobrań wody, na którego podstawie można byłoby obliczyć ilość wody pobranej w danym kwartale. W związku z powyższym, organ nie uznał wniesionej reklamacji. Organ wyjaśnił, że opłata zmienna za pobór wód podziemnych za I kwartał 2020 r. została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy - Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki zmiennej do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód: (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilość pobranych wód podziemnych 4339,93 m3, (0,068 x 2 x 4339,93 = 589). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, zaś dla ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust. 2 pkt 2-5 rozporządzenia (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Organ podał także, że opłata została wyliczona na podstawie Protokołu kontroli nr 38/2020, z którego wynika, że w 2020 r. pobrano 12992,8 m3 wody (12992,8:3= 4330,93 m3 na kwartał). Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K R, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 11, art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej: k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ odwoławczy w sposób wszechstronny materiału dowodowego, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż organ nie odnosi się w pełni do twierdzeń przedstawionych przez skarżącego, zaś przedstawiając przesłanki, na jakich oparł swoją decyzję, dokonuje błędnej wykładni powołanych przez siebie przepisów; 2) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, w szczególności, poprzez: a) niewłaściwe i niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części uzasadnienia faktycznego, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu przyczyn, dla których organ uznał, iż dokumenty przedstawione przez skarżącego jako załączniki do reklamacji - linia genetyczna - oraz w toku postępowania przed Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w [...] w sprawie o sygn. [...]nie stanowią miarodajnego materiału dowodowego, albowiem linia genetyczna przedstawiona przez skarżącego nie jest wiarygodna i nie może być użyta w procedurach administracyjnych pomimo faktu, iż w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody, na które organ się powołuje w swojej decyzji, nie ma określonych norm dla kur niosek hodowanych przez skarżącego, a jedynie są normy określone dla kur brojlera i kur, które genetycznie są odmienne i mają inne wymagania co do podawanej paszy oraz wody, b) brak wystarczającego uzasadnienia prawnego skarżonej decyzji, 3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 272 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a oraz § 5 ust. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez ich błędne zastosowanie, w szczególności poprzez niewłaściwe i niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części uzasadnienia faktycznego, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu przyczyn dla których organ uznał, iż zasadnie została wyliczona opłata zmienna za I kwartał 2020 r. w wysokości 589 zł; 4) art. 7, art. 7a § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego w sprawie, ograniczającego się jedynie do przyznania waloru wiarygodności twierdzeniom organu oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym, w ocenie skarżącego, określeniu przelicznika zużycia wody dla kury nioski na poziomie 0,5 l/d oraz 1,4 l/d zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody, gdzie wskazana jest wprost wartość przyjmowana jedynie dla kur brojlera i kur, oraz niewzięcie pod uwagę zarzutów i twierdzeń strony skarżącej zawartych w jej reklamacji, jak również nierozpatrzenie materiału dowodowego załączonego przez skarżącego do reklamacji, który wskazuje, iż organ nie dokonał w toku postępowania wnikliwej analizy linii genetycznej dla kury nioski - tj. kur znajdujących się w hodowli skarżącego, a co za tym idzie pominięcie interesu skarżącego jako podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty zmiennej. Skarżący zarzucił ponadto organowi dokonanie błędnych ustaleń materialno-faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji poprzez bezzasadne uznanie, iż w 2020 r. pobrał on 12992,8 m3 wody przy zastosowaniu przelicznika przyjętego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody, na poziomie 0,5 l/d dla kur brojlera oraz 1,4 l/d dla kur, bez wnikliwej i wszechstronnej analizy dokumentów przedłożonych przez skarżącego zarówno w toku postępowania przed Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w [...] w sprawie o sygn. [...] jak również przy reklamacji, z których jednoznacznie wynikają bardzo duże różnice w poborze wody dla kur niosek hodowanych przez skarżącego, które oscylują na poziomie 0,076 l/d, a co za tym idzie - zaniechanie rozpoznania ww. dokumentów na korzyść strony postępowania. Pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji, 2) zwrócenie się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o udostępnienie akt sprawy sygn. [...]celem dołączenia ich do niniejszego postępowania, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci pism oraz maili wraz z załącznikami (w tym księgami stada oraz zasad prowadzenia stada dla linii genetycznej) składanych przez skarżącego na okoliczność kwestionowania poczynionych w toku kontroli ustaleń, w tym wysokości przyjętego przez organ przelicznika do wyliczenia zużycia wody, jak również wielkości obsady kurników w spornych latach, 3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu zootechniki, który po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz po dokonaniu oględzin prowadzonej przez skarżącego hodowli, wypowie się jaki powinien być przyjęty przelicznik norm zużycia wody dla kur niosek hodowanych przez skarżącego, czy jest zgodny z przelicznikiem wynikającym z załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody oraz określi wysokość poboru wody w 2020 r. dla hodowli prowadzonej przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł dodatkowo, że błędna jest ocena organu, iż niezłożenie skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie pokontrolne świadczy o tym, że skarżący zgodził się ze wszystkimi ustaleniami wynikającymi z protokołu kontroli. Skarżący zaznaczył, że nie zgadzał się z zapisem dotyczącym przyjętego przelicznika norm zużycia wody, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji akt sprawy toczącej się przed Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w [...] w sprawie o sygn. [...] . Skarżący zauważył, że zarządzenie pokontrolne z [...] kwietnia 2021 r. dotyczyło nałożenia na niego obowiązków, z którymi skarżący w całości się zgadzał, w związku z czym zaniechał wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że przedstawione przez skarżącego dokumenty w postaci linii genetycznej nie są wiarygodne i nie mogą być użyte w procedurach administracyjnych. Ustalenia ilości pobranej wody organ dokonał na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia. Pracownicy Wód Polskich przeprowadzający kontrolę przyjęli wskaźnik zużycia wody bardziej korzystny dla skarżącego. W ocenie organu, niepodpisanie protokołu kontroli nie zwalnia skarżącego od wykonania obowiązków nałożonych zarządzeniem pokontrolnym, którego skarżący nie zaskarżył do sądu administracyjnego. Odnosząc się do wskazania przez skarżącego, że w kontrolowanej studni istniał licznik ukryty pod klapą organ stwierdził, że nie zmienia to faktu, iż skarżący nie prowadził rejestru pobrań wody, na podstawie którego można byłoby ustalić ilość wody pobranej w danym kwartale. W piśmie procesowym z 24 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci załączonej do tego pisma informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne za III kwartał 2021 r. w wysokości 95 zł – na okoliczność faktycznego poboru wód podziemnych na poziomie 700 m3 za III kwartał 2021 r. przy tożsamej obsadzie kurników, jak w spornym okresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych na podstawie przepisów Rozdziału 5 Działu VI ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.), w którym, zgodnie z art. 14 ust. 2 tej ustawy, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] , działając na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, wydał K R informację ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne Nr [...] ZZ [...] , [...] za I kwartał 2020 r. w wysokości 589 złotych za pobór wód w miejscowości [...]. K R wniósł reklamację od tej informacji w trybie art. 273 ust. 1-3 Prawa wodnego, kwestionując przyjęte w niej ustalenie dotyczące ilości pobranych wód podziemnych. W związku z wniesieniem reklamacji organ na podstawie art. 273 ust. 6 Prawa wodnego wydał decyzję z dnia [...] września 2021 r. ustalającą wysokość opłaty. Zgodnie z art. 273 ust. 8 tej ustawy, od decyzji, o której mowa w ust. 6, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego pobór wód podziemnych jest usługą wodną, za którą uiszcza się opłatę (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Opłata za usługi wodne, co do zasady, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 Prawa wodnego). Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, w świetle którego wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Organ wskazał, że zastosował jednostkową stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a rozporządzenia Rady Ministra z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, mającą zastosowanie dla wód pobieranych dla celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód (0,068 zł za 1m3) pomnożoną przez współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust. 2 pkt 2-5 tego rozporządzenia (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Przepisy ww. rozporządzenia różnicują wielkość stawek jednostkowych ze względu na cel, w którym następuje pobór wód. W aktualnym orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej przesądzające znaczenie ma cel poboru wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym (wyroki NSA z: 13 października 2020 r., II OSK 1789/20; 10 listopada 2020 r., II OSK 1949/20; 9 lutego 2021 r., III OSK 3325/21 oraz 11 stycznia 2022 r. w sprawach III OSK 4625/21 i III OSK 4624/21). W tej sprawie w I kwartale 2020 r. pobór wód podziemnych przez skarżącego nie odbywał się w granicach pozwolenia wodnoprawnego, gdyż dopiero na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] listopada 2020 r., która stała się ostateczna 28 grudnia 2020 r., nastąpiło przeniesienie na rzecz Fermy [...] pozwolenia wodnoprawnego udzielonego [...] z siedzibą [...] udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2007 r. W sprawie tej bezsporne jest, iż pobór wód nastąpił na potrzeby fermy drobiu w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności rolniczej (kod: 0147Z o nazwie chów i hodowla drobiu), zatem organ prawidłowo uznał, że cel poboru wód uzasadniał zastosowanie w tej sprawie jednostkowej stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a ww. rozporządzenia Rady Ministra z dnia 22 grudnia 2017 r. Prawidłowo organ zastosował także współczynnik różnicujący określony dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust. 2 pkt 2-5 rozporządzenia (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Kwestią sporną w tej sprawie była natomiast ilości wód podziemnych pobranych przez skarżącego na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej.. Zgodnie z art. 272 ust. 11 Prawa wodnego, ustalenie ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odbywa się, co do zasady, na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych, którego dokonuje pracownik Wód Polskich (ust. 14). W myśl art. 36 ust. 1 Prawa wodnego, podmiot korzystający z usług wodnych dokonujący poboru wód powierzchniowych lub podziemnych w ramach usług wodnych jest obowiązany do stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranych wód. Ustawa zakłada, że wyposażenie ww. podmiotów w odpowiednie przyrządy pomiarowe zapewniają na własny koszt Wody Polskie, alternatywnie podmioty pobierające wody mogą wyposażyć się na własny koszt w przyrządy pomiarowe umożliwiające pomiar ilości pobranych wód (art. 36 ust. 4 i 5). W sprawie bezsporne jest, że skarżący w danym okresie rozliczeniowym nie stosował wskazanych przyrządów pomiarowych, zaś wymóg stosowania tych przyrządów, ze względu na treść art. 552 ust. 1 Prawa wodnego, obowiązywać będzie dopiero od 31 grudnia 2026 r. Ustalając ilość pobranych przez skarżącego wód podziemnych w 2020 r., organ odwołał się do norm określonych w punkcie 5 Tabeli 4 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. z 2002 r. Nr 8, poz. 70). W ocenie Sądu, zastosowanie w tej sprawie wskazanego rozporządzenia nie miało podstaw prawnych. Organ nie dostrzegł, że rozporządzenie w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody zostało wydane na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 74), zawierającego upoważnienie dla właściwego organu do określenia w drodze rozporządzenia, przeciętnych norm zużycia wody dla poszczególnych odbiorców usług, które stanowią podstawę ustalania ilości pobranej wody w razie braku wodomierza, biorąc pod uwagę specyfikę poszczególnych odbiorców usług oraz wskaźniki średniego zużycia wody określone w szczególności dla gospodarstw domowych, usług oraz innej działalności w miastach i na wsiach. Zastosowane rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy określającej zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: 1) zasady: a) działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, b) tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, c) ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów; 2) wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 3) tryb zatwierdzania taryf oraz organ regulacyjny i jego zadania (zob. art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Zgodnie z art. 2 pkt 21 tej ustawy, zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wzgląd na przedmiot regulacji ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która określa uwarunkowania prawne działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, jak i na wymóg funkcjonalnej więzi pomiędzy ustawą a wydanym na jej podstawie aktem wykonawczym, który służy wykonaniu ustawy, jak również i to, że w rozważanym przypadku podmiotem korzystającym z usług wodnych nie jest jednostka prowadząca działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, sprzeciwia się zastosowaniu w tej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. Ustawa Prawo wodne nie odwołuje się w żadnym z przepisów do tego rozporządzenia, przyjmując odmienne sposoby ustalania ilości pobranych wód. Ustalenie przez organ Wód Polskich opłaty zmiennej organ w oparciu o przepisy rozporządzenia, które nie miało w tej sprawie zastosowania musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), tj. z naruszeniem art. 272 ust. 1 Prawa wodnego w związku z zastosowaną w tej sprawie normą przeciętnego zużycia wody dla drobiu ustaloną przez organ na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. Podkreślenia wymaga, że podstawowym sposobem przyjętym w ustawie Prawo wodne ustalenia ilości pobranych wód jest odczyt wskazań przyrządów pomiarowych lub odczyt danych z systemów pomiarowych (art. 272 ust. 11 w zw. z ust. 1 Prawa wodnego). W okresie przejściowym - od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. - sposób ustalania wysokości opłaty za usługi wodne określają przepisy art. 552 ust. 2-7 Prawa wodnego, stanowiąc, iż odbywa się to na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych, albo 4) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami lub 5) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Dotyczy to również dyspozycji art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego z uwagi na zawarty w treści art. 552 ust. 2c pkt 4 cyt. ustawy wymóg zawarcia w oświadczeniu, o którym mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego, danych dotyczących pozwolenia wodnoprawnego. Z treści tych przepisów wynika, że wskazane metody ustalania ilości pobranych wód odnoszą się przede wszystkim do sytuacji, w której dany podmiot korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W tej sprawie, dokonując poboru wód podziemnych w I kwartale 2020 r., skarżący nie działał w oparciu o pozwolenie wodnoprawne. Organy nie stwierdziły również stosowania przez skarżącego urządzeń pomiarowych w tym okresie, nie składał on też wskazanych w art. 552 ust. 2a pkt 2 oświadczeń. Przepisem, który reguluje wprost sposób ustalenia przez organy Wód Polskich ilości pobranych wód w przypadku braku pozwolenia wodnoprawnego jest art. 281 ust. 4 Prawa wodnego, który stanowi, że ustalenia ilości pobranych wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego Wody Polskie dokonują na podstawie badań, pomiarów lub innych czynności kontrolnych wykonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami. Przepis ten wprawdzie określa sposób ustalenia opłaty podwyższonej, nie może zostać jednak pominięty w toku postępowania związanego z ustaleniem przez właściwy organ Wód Polskich opłaty zmiennej. Opłata podwyższona jest rodzajem sankcji za korzystanie z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i jej wysokość jest zależna od wysokości opłaty zmiennej. Z przepisów ustawy Prawo wodne wynika, że przesłanką pobrania opłaty podwyższonej jest pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (art. 280 pkt 1 Prawa wodnego). Wysokość opłaty podwyższonej w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych (art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Skoro opłata podwyższona stanowi wielokrotność opłaty zmiennej, to uznać należy, że przesłanki ustalenia wysokości opłaty zmiennej i podwyższonej pokrywają się. Skoro jednym z czynników ustalenia tej opłaty jest ilość pobranych wód, a w przypadku opłaty podwyższonej przepis art. 281 ust. 4 ustawy wprost wskazuje na sposób ustalenia tej ilości, to ustalenie to powinno się odbywać na tych samych zasadach w przypadku obu rodzajów opłat. W związku z powyższym, Sąd uznał, że organ powinien dokonać ustaleń dotyczących ilości pobranych wód podziemnych dla potrzeb fermy hodowli kur niosek z odwołaniem się do normy art. 281 ust. 4 Prawa wodnego. Niewątpliwie przepis ten, posługując się kategorią "badań, pomiarów lub innych czynności kontrolnych wykonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami", na potrzeby zgromadzenia materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji, przyznaje organowi uprawnienie do posłużenia się szerokim zakresem środków dowodowych pozwalających przyczynić się do wyjaśnienia wszystkich aspektów tego, na jakich zasadach odbywał się pobór wód podziemnych i jaki miał on rzeczywisty wymiar w przypadku kontrolowanego podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne. W ocenie Sądu, zasadne są zarzuty skargi naruszenia przez organ art. 7, art. art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż konsekwencją błędnego przyjęcia dla ustalenia ilości pobranych wód podziemnych norm przeciętnego zużycia wody dla drobiu ustalonych w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody był brak ustalenia faktycznej ilości pobranych wód podziemnych na potrzeby działalności prowadzonej przez skarżącego. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu zootechniki, gdyż w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić wyłącznie dowód z dokumentu, a ponadto musi to być niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które to warunki w sprawie nie wystąpiły. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie 119 pkt 2 p.p.s.a. na wniosek stron.