II SA/Ol 642/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania W. G.(skarżący) od decyzji Starosty z "[...]" r. w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie strzelnicy sportowej na działce nr "[...]" w obrębie J., gmina M., powiat e. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 30 kwietnia 2020 r. wpłynęło do Starosty zgłoszenie W. G. w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie strzelnicy sportowej na działce nr "[...]" w obrębie J., gmina M., powiat e. Do zgłoszenia inwestor dołączył odpowiedź z 3 grudnia 2018 r. Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego na wystąpienie z 29 listopada 2018 r. dotyczące interpretacji prawnej na temat, czy strzelnica spełnia wymagania obiektu budowlanego; akt notarialny dotyczący własności działki nr "[...]" położonej w J., gmina M. na rzecz matki inwestora T. G. oraz rysunek wskazujący lokalizację wnioskowanej strzelnicy (kulochwytu) wraz z wiatą na mapie ewidencyjnej. Starosta decyzją z dnia "[...]" r. zgłosił sprzeciw z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy strzelnicy sportowej na działce nr "[...]" w obrębie J., gmina M., argumentując to tym, że zamierzona budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił jej naruszenie: - § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań a zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową w rozumieniu tego przepisu są również tereny o podstawowym przeznaczeniu rolniczym, na których zgodnie z właściwymi przepisami prawa (w tym przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dopuszcza się lokalizację nowych zagród; - § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymagań a zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic w związku z § 53 ust. 1 uchwały nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. poprzez zastosowanie tej normy prawnej do obszaru, którego podstawową funkcją nie jest przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda podniósł, że wnioskowana strzelnica sportowa ma być zlokalizowana na działce "[...]" w obrębie ewidencyjnym J., gmina M., objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonego Uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" r. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa (Nr 120, poz. 1582, dalej plan) oraz na terenie Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej utworzonym w drodze Uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr XIII/231/19 z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur. z 2020 r. poz. 405). Teren działki o nr ewidencyjnym "[...]" w obrębie J. położony jest w jednostce planistycznej T-10, dla której ustalono funkcję podstawową - tereny rolne, przeznaczone do produkcji roślinnej i zwierzęcej według ich naturalnych predyspozycji przy przestrzeganiu innych ustaleń ww. uchwały (§ 53 ust. 1 i ust. 2). Na tym terenie dopuszcza się lokalizację nowych zagród przy spełnieniu wymagań § 53 ust. 3 ww. planu. Stosownie do zapisów ust. 3 pkt 7 w § 53 ww. uchwały dopuszcza się w obrębie istniejących zagród możliwość wprowadzania nieuciążliwych usług oraz funkcji mieszkalnych i turystycznych. Natomiast zgodnie z § 62 ust. 1 pkt 7 Uchwały Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. (Dz. Urz. Woj. Nr 183 poz. 2692) § 53 ust. 3 pkt 1 i 2 otrzymuje brzmienie - "dopuszcza się realizację zagród dla gospodarstw rolnych o powierzchni areału stanowiącego własność rolnika, nie mniejszej jak średnia wielkość gospodarstwa w gminie M., znajdującego się w całości na terenie gminy M. oraz dla gospodarstw ogrodniczych o powierzchni areału minimum 5 ha znajdującego się w całości na terenie gminy M.". Powyższe ustalenia dotyczą gospodarstw prowadzonych przez rolnika indywidualnego w rozumieniu przepisów o ustroju rolnym. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1362 ze zm.) za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadająca kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Zgodnie z zarządzeniem nr "[...]" Wójta Gminy z dnia "[...]" r. w sprawie ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie M. - średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego wynosi 8,18 ha. Z wypisu ewidencji gruntów i budynków wynika, że powierzchnia działki objętej zgłoszeniem wynosi 24,0900 ha i nie stanowi własności skarżącego. Wobec powyższego, pomimo niezgodności lokalizacji strzelnicy z miejscowym obowiązującym planem zagospodarowania terenu, skarżący nie jest rolnikiem i nie ma prawa, aby zabudować tę nieruchomość. Ponadto realizacja strzelnicy sportowej przez inwestora nieposiadającego statusu rolnika oraz własności gruntowej o wymaganej powierzchni areału na terenie gminy M., wiązałoby się ze zmianą sposobu użytkowania gruntów rolnych na cele nierolnicze, które pozostają w sprzeczności z ustaleniami określonymi w § 53 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.). Nadto wskazano, że wnioskowana strzelnica sportowa miałaby być zlokalizowana na terenie Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej, gdzie wprowadzono w § 5 ust. 1 pkt 5 Uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr XIII/231/19 z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej, między innymi zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Tak więc projektowana strzelnica naruszałaby ustalenia wynikające z ochrony Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej. Reasumując stwierdził, że budowa strzelnicy przede wszystkim jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowana przestrzennego, a w przypadku zgodności z planem miejscowym wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał w tym zakresie, że zamierzone przez inwestora przesunięcie mas ziemnych nie będzie zwykłą niwelacją terenu, tylko będzie się wiązało z usypaniem z ziemi wałów o bezpiecznej wysokości ponad poziomem terenu, co uniemożliwi wydostanie się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni zgodnie z regulaminem strzelnicy. Taki wał ziemny musi stanowić zabezpieczenie strzelnicy przed przedostaniem się pocisku poza jej obręb nie tylko od strony "czołowej" strzelnicy wykorzystując tu naturalny spadek terenu jako kulochwyt, ale również z boków strzelnicy. W tym przypadku będzie to budowla ziemna, która jest obiektem budowlanym. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzje Wojewody skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił jej naruszenie: - art. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą jego wykładnię i przyjęcie, że wykonanie robót ziemnych polegających na przesunięciu mas ziemnych w celu dostosowania ukształtowanego naturalnie terenu do wymogów koniecznych dla utworzenia strzelnicy sportowej zawsze skutkuje powstaniem obiektu budowlanego w rozumieniu tego przepisu; - art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.c. poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego zgromadzenia koniecznego materiału dowodowego i w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy bez uprzedniego ustalenia, czy zamierzone przez skarżącego roboty będą w istocie prowadziłyby do utworzenia obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe ustalenie zamiaru inwestycyjnego skarżącego prowadzi do konieczności uznania, że roboty, które zamierza wykonać skarżący nie będą prowadziły do powstania obiektu budowlanego; - naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania pomimo tego, iż od początku było ono bezprzedmiotowe; - art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zlokalizowanie na części nieruchomości rolnej strzelnicy sportowej, która nie jest obiektem budowlanym, jest zmianą sposobu użytkowania gruntu rolnego na cele nierolnicze; - § 5 pkt. 3 ppkt 4) uchwały nr XIII/231/19 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.) Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Merytoryczną ocenę zarzutów skargi należy poprzedzić wskazaniem, że godnie z art. 45 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U z 2020 r., poz. 955) broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach. Jak stanowi art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 234) w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic, jak i z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 27, poz. 341) wynika, że istnieją prawnie określone warunki, jakie musi spełniać strzelnica (otwarta) zanim rozpocznie się jej użytkowanie. Z rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2000 r. wynika, że: nie można jej lokalizować na określonego rodzaju obszarach, w tym np. w parkach narodowych czy rezerwatach oraz na terenie na którym głębokość zwierciadła wód wynosi mniej niż 1m (§ 2), że jej lokalizacja powinna zapewniać ochronę przed hałasem (§ 3 pkt 1), że powinna mieć wyznaczone miejsce gromadzenia odpadów (§ 4). Z kolei z rozporządzenia z dnia 1 marca 2000 r. wynika, że strzelnica powinna mieć, oprócz regulaminu, plan strzelnicy z oznaczeniem stanowisk strzeleckich, punktu sanitarnego, dróg ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, wykaz sygnałów alarmowych, informację o możliwości i sposobie połączenia z najbliższym punktem pomocy medycznej. O ile zatem nie określono warunków technicznych dla zrealizowania strzelnicy otwartej, o tyle przewidziano prawne warunki jej realizacji. Ich spełnienie podlega ocenie i sprawdzeniu na poszczególnych etapach procesu budowlanego. Cel jaki stawia 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji ma być uzyskany nie tylko przez odpowiednie zorganizowanie strzelnicy (ten aspekt reguluje regulamin strzelnicy), ale także przez jej odpowiednie zlokalizowanie i zbudowanie. Te dwa aspekty w pierwszej kolejności wymienione w art. 46 ust. 1 (zlokalizowanie i zbudowanie strzelnicy) regulowane są szeroko pojętym prawem budowlanym. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że przedmiotowa strzelnica nie jest obiektem budowlanym i nie wymaga pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Jest to strzelnica otwarta z usypanym wałem ziemnym (jak wskazał skarżący jest to "naturalna góra") służącym, jak wynika z rysunku, za kulochwyt, a więc jest obiektem, który powstał jedynie w wyniku przemieszczenia mas ziemi. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego wskazał, że strzelnica zostanie wykonana poprzez przesunięcie mas ziemnych i bez użycia materiałów budowlanych. Zarzucił jednocześnie organowi błędną interpretację art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r., poz.1333, dalej: P.b.), który stanowi, że przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zauważyć przyjdzie, że wprawdzie definicja materiału budowlanego nie obejmuje materiału w postaci gruntu, jednak nie może to przesądzać o wyłączeniu "budowli ziemnych" z zakresu desygnatów pojęciowych obiektu budowlanego, skoro ustawodawca wprost wymienił "budowlę ziemną" jako jeden z rodzajów budowli w art. 3 pkt 3 P.b. W wyroku z dnia 17 października 2019 r. (sygn. II SA/Bk 484/19) WSA w Białymstoku stwierdził, że "wykonanie strzelnicy (niestanowiące zwykłej niwelacji terenu lub rozplantowania ziemi) spowoduje powstanie budowli ziemnej, a więc obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Budowla ziemna została zaliczona ex lege do kategorii obiektów budowlanych, co nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 3 pkt 1 P.b. definiującego obiekt budowlany jako wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budowla ziemna jest obiektem budowlanym (budowlą) z woli ustawodawcy. Także w art. 3 pkt 5 P.b. (definicja tymczasowego obiektu budowlanego) zaliczono do obiektów budowlanych obiekty niepołączone trwale z gruntem jak m.in. strzelnice. Sam ustawodawca kwalifikuje zatem strzelnice jako obiekty budowlane, a jednocześnie w art. 29 ust. 1 P.b. nie zwalnia obiektów w postaci strzelnic z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. A zatem wykonanie strzelnicy (w przypadku skarżącego - w opcji budowli ziemnej), połączone z intencjonalnym zagospodarowaniem przestrzeni mającym zapewnić bezpieczeństwo jej użytkowania (punkt sanitarny, drogi ewakuacyjne, stanowiska strzeleckie) podlega zasadzie z art. 28 P.b., czyli obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę". Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd prawny. Strzelnicę otwartą z usypanym wałem ziemnym należy zatem zaliczyć do budowli ziemnych. Sąd zauważa również w tym miejscu, że nie ma wiążącego charakteru wypowiedź GUNB zawarta w piśmie z dnia 3 grudnia 2018 r. stanowiącym odpowiedź na wystąpienie skarżącego. Jest to pismo zawierające stanowisko organu, a nie akt władczy wydany w niniejszej sprawie. Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmowany jest pogląd, że niezależnie od tego, czy strzelnica jest otwarta, czy zamknięta przy realizacji strzelnicy konieczne jest zachowanie wymagań wynikających z przepisów prawa budowlanego. Zwraca się także uwagę, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy, następnie potwierdzenia możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy a dopiero w następnej kolejności zatwierdzenia regulaminu strzelnicy (patrz wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1462/17). Kolejności tej nie można odwracać, gdyż prawidłowe określenie zasad zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy może nastąpić tylko w odniesieniu do konkretnie zlokalizowanego i zbudowanego zgodnie z prawem obiektu. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany bada zgodność z wymaganiami ochrony środowiska. To jest zatem etap, w którym powinny zostać zbadane warunki realizacji strzelnic wynikające z rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Dopiero ocena spełnienia tych wymagań będzie pozwalała na zlokalizowanie i zbudowanie strzelnicy. W niniejszej sprawie sprzeciw znajdywał oparcie w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) pb. (brak zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego) w zw. z § 53 ust. 1 i ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. przewidującego dla działki nr "[...]", obręb J., usytuowanej w jednostce planistycznej T-10, funkcję podstawową - tereny rolne, przeznaczone do produkcji roślinnej i zwierzęcej według ich naturalnych predyspozycji przy przestrzeganiu innych ustaleń ww. uchwały. Ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako terenu rolnego nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem by ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub do jej zabudowania w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym, ale konieczne jest wykazanie, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju. Powyższa wykładnia obowiązujących obecnie przepisów prawnych ma uzasadnienie również w licznym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle poprzednio obowiązującego art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Orzecznictwo to, mające obecnie charakter historyczny ze względu na nieobowiązywanie tej ustawy, dopuszczało wszelką zabudowę gruntów rolnych obiektami służącymi do produkcji rolnej, jeśli ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla określonego terenu ograniczały się do stwierdzenia jego przeznaczenia do wykorzystania rolniczego i nie zawierały zakazu jego zabudowy (wyroki: z 3 grudnia 1981 r. sygn. SA/Kr 296/81 i z 11 grudnia 1981 r. sygn. I SA 2435/81 - ONSA 1981, z. 2, poz. 120 i 131; z 13 stycznia 1985 r. sygn. SA/Ka 172/85 - ONSA 1985, z. 1, poz. 32; z dnia 5 czerwca 1992 r. sygn. IV SA 166/92 - nie publ. oraz z dnia 12 listopada 1996 r. sygn. SA/Wr 3586/95 - nie publ.). Ten kierunek orzecznictwa, wypracowany na gruncie przepisów już nie obowiązujących, jest aktualny w obecnie obowiązującym stanie prawnym, który został omówiony wyżej. Podobna kwestia była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 11 maja 1998 r. OPK 40/97 /ONSA 1998 Nr 4 poz. 111/ wskazał, iż zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne, nie jest sprzeczne z tym planem w rozumieniu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 10 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, jeżeli plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy terenu. Oceniając zatem, czy obiekt mający być wzniesiony na terenie o przeznaczeniu rolniczym bezpośrednio służy produkcji rolnej należy mieć na uwadze, iż nie zmienia on przeznaczenia terenu nawet wówczas, gdy służy zapewnieniu odpowiednich warunków socjalno-bytowych osobom prowadzącym produkcje rolną. Wobec tego konieczne jest dopuszczenie budownictwa na terenie każdego rodzaju, jeśli to jest niezbędne dla zapewnienia celowego i racjonalnego wykorzystania danego terenu, albo jego zagospodarowania. Nie można bowiem odrywać produkcji rolnej od urządzeń tej produkcji służących, a za takie urządzenia ustawodawca uważa również budownictwo gospodarcze i zagrodowe /por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 1981 r. SA/Kr 296/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz. 120, z dnia 11 grudnia 1981 r. I SA 2435/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz. 131/. Przeznaczenie terenu w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy do trwałego użytkowania rolniczego, z równoczesnym dodaniem zastrzeżenia "bez prawa wznoszenia obiektów kubaturowych", nie może być podstawą prawną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na tym terenie obiektu związanego bezpośrednio z produkcją rolną /por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 1985 r. SA/Ka 172/85 - ONSA 1985 Nr 1 poz. 32/. Jak trafnie podkreślono w motywach cytowanej wyżej uchwały NSA z dnia 11 maja 1998 r. OPK 40/97, ten kierunek orzecznictwa, wypracowany na gruncie przepisów już nie obowiązujących, jest aktualny w obecnie obowiązującym sianie prawnym. Powyższe prowadzi do wniosku, ze nieruchomość, na której planuje się budowę obiektów zaliczanych do budowli rolniczych, nie traci przez to charakteru "gruntu rolnego" czy też "użytku rolnego", co wynika z określeń tych pojęć zamieszczonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 i ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2017, poz. 1161 j.t. ) oraz art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U.2020, poz. 1655 j.t.). Reasumując, przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne oznacza, że co do zasady, dopuszczalna jest ich zabudowa i zagospodarowanie, w szczególności wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, czy też budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób (odpowiednio pkt 3 i 4 art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie grunt ów rolnych i leśnych). Jednocześnie należy dostrzec, że w niniejszej sprawie nie zachodzą dopuszczone w/w planem miejscowym, wyjątki zabudowy, a mianowicie lokalizacja nowych zagród (§ 53 ust. 3), nieuciążliwych usług oraz funkcji mieszkalnych i turystycznych, ale w obrębie istniejących zagród ( pkt 7 ust. 3 § 53), czy też rozbudowa istniejących zagród ( pkt 8 ust. 3 § 53), jako, że strzelnica sportowa, z oczywistej przyczyny odmienności funkcji, nie realizuje funkcji dopuszczonej w/w ustaleniami planistycznymi. W konsekwencji powyższego niezasadny jest zatem zarzut skargi wskazujący na błędną interpretację art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Po pierwsze bowiem, jak powyżej wykazano, strzelnica jest obiektem budowlanym. Po wtóre, skoro lokalizacja planowanej inwestycji (strzelnicy) znajduje się na działce rolnej, to skarżący winien przedłożyć decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej tej części działki, na której zaplanował wykonanie obiektu budowlanego – art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Chybiony jest ponadto zarzut naruszenia § 5 pkt. 3 ppkt 4) uchwały nr XIII/231/19 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie art. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Art. 6 rzeczonej ustawy nie klasyfikuje strzelnicy jako celu publicznego. Powołując się na cel publiczny, inwestor winien wykazać, że realizacja inwestycji nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego lub zbiorowego). Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem przyporządkowania inwestycji do kategorii inwestycji celu publicznego jest jej co najmniej lokalne lub ponadlokalne znaczenie. W sprawie skarżący nie wykazał powyższej okoliczności. Cel publiczny nie może być ujmowany w kategoriach hipotetycznych założeń, gdyż stanowiłoby to dowolne i niedopuszczalne rozszerzenie pojęcia inwestycji celu publicznego. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia normy procesowych. Orzekające organy nie naruszyły zasady legalizmu, zgodnie z którą organy działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.