I SA/Wa 1673/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r. nr [...] odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2014 r. odmówił M. Z. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. i Z. małżonków W. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, położonej w miejscowości K., powiat [...], województwo [...]. W dniu 24 listopada 2020 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek pełnomocnika M. Z. o zmianę ww. ostatecznej decyzji z [...] września 2014 r. w trybie art. 154 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że M. Z. przysługuje w udziale ½ prawa do rekompensaty. Do pisma załączony został operat szacunkowy - wycena nieruchomości zabudowanej w udziale do ½ części nieruchomości położonej w miasteczku gminnym K., powiat [...], województwo [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r. odmówił zmiany decyzji z [...] września 2014 r. M. Z. wniosła odwołanie od ww. decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Minister przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do instytucji zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a., w tym ustawowych przesłanek określonych ww. przepisie i podkreślił, że w jego ocenie M. Z. przedkładając operat szacunkowy wyceny nieruchomości zabudowanej w udziale 1/2 części nieruchomości położonej w miasteczku gminnym K., powiat [...], województwo [...], wykazała słuszny interes strony w postępowaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty jest dwuetapowe. Etap pierwszy opisany w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097 ze zm.) obejmuje ocenę przez właściwego wojewodę spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 na podstawie dowodów określonych w art. 6. W razie pozytywnej oceny spełnienia powyższych wymogów organ wydaje postanowienie, w którym wzywa wnioskodawcę do - wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty, a także wskazania konta bankowego - w razie wybrania świadczenia pieniężnego jako formy realizacji prawa do rekompensaty; - przedstawienia operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości; - a w przypadku, gdy na podstawie poprzednich przepisów została już nabyta przez osobę uprawnioną w ramach prawa do rekompensaty nieruchomość Skarbu Państwa - dołączenie również operatu szacunkowego określającego wartość nabytego prawa. Drugi etap obejmuje skonkretyzowanie prawa do rekompensaty, co następuje w drodze decyzji organu, o jakiej mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Powyższe oznacza, że ewentualne wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP musi być poprzedzone wydaniem postanowienia o spełnieniu wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a następnie analizą między innymi operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej nieruchomości, który strona zobowiązana jest przedłożyć. Organ zaznaczył, że w orzecznictwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie wskazuje, że zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., może być dokonana tylko w granicach już ustalonego stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją i niedopuszczalne jest ustalanie na nowo stanu faktycznego sprawy. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ewentualne przedłożenie przez stronę nowego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy określający wartość nieruchomości pozostawionej, a następnie analiza przez organ tego dowodu doprowadzi w praktyce do zmiany stanu faktycznego sprawy załatwionej decyzją Wojewody [...] z [...] września 2014 r. Organ administracyjny ustala bowiem stan faktyczny sprawy w oparciu o konkretne dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym. Operat szacunkowy określający wartość nieruchomości pozostawionej jest dowodem istotnym. Samo nieprzedłożenie przez stronę wymaganego operatu szacunkowego stanowi podstawę wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty. Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. nie można rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Prawna możliwość zastosowania ww. trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego, tzn. w oparciu o ten sam materiał dowodowy. Przyjęcie zaś stanowiska, według którego, w postępowaniu opartym na art. 154 k.p.a. możliwe byłoby ustalenie na nowo stanu faktycznego oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego skutkowałaby utożsamieniem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z postępowaniem zwykłym. Wprawdzie organ I instancji odmawiając decyzją z [...] stycznia 2021 r. zmiany decyzji z [...] września 2014 r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia ww. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniał brak interesu strony, to nawet gdyby organ I instancji uznał interes strony, jak uczynił to organ II instancji w postępowaniu odwoławczym, uwzględnienie żądania dotyczącego potwierdzenia w 1/2 części prawa do rekompensaty i przedłożenie operatu szacunkowego pozostawionej nieruchomości prowadziłoby do ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy i wydania decyzji merytorycznej co, w trybie art. 154 k.p.a. jest niedopuszczalne. Minister zaznaczył, że zarzut skarżącej dotyczący nieuznania słusznego interesu strony był uzasadniony. Pozostałe zaś zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na fakt, że postępowania prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. są postępowaniami nadzwyczajnymi, w ramach których organ administracji publicznej bada sprawę tylko w granicach już ustalonego stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, są nieuzasadnione. Strona składając wniosek o zmianę decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r. przedłożyła nowy materiał dowodowy (operat szacunkowy pozostawionej nieruchomości), który nie istniał w chwili wydania tej decyzji. Zatem ewentualne dokonanie zmiany decyzji z [...] września 2014 r. przez Wojewodę [...] stanowiłoby rażące naruszenie art. 154 k.p.a. W tej sytuacji organ II instancji stwierdził, że mimo, że Wojewoda [...] wydając decyzję z [...] stycznia 2021 r. odmówił zmiany decyzji z [...] września 2014 r. nie uznając słusznego interesu strony postępowania (co uwzględnione zostało przez organ odwoławczy), to z uwagi na fakt, że w trybie art. 154 k.p.a. niedopuszczalne jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w tym poszukiwanie nowych dowodów, a tym samym zmiana stanu faktycznego sprawy (możliwości rozszerzenia zakresu sprawy administracyjnej), zmiana decyzji z [...] września 2014 r. ww. trybie jest niemożliwa. Decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. mimo wadliwego uzasadnienia odpowiada zatem prawu. M. Z. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: a. art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy skutkujące przyjęciem, że ewentualne przedłożenie przez stronę nowego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy określający wartość nieruchomości pozostawionej, a następnie analiza przez organ tego dowodu doprowadzi w praktyce do zmiany stanu faktycznego sprawy załatwionej decyzją Wojewody [...] z [...] września 2014 r., a nadto, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. nie można rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej, pomimo iż wniosek skarżącej z 19 listopada 2020 r. nie doprowadził do rozszerzenia zakresu sprawy administracyjnej, a służyć miał jedynie zmaterializowaniu jej prawa do rekompensaty potwierdzonego decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r.; b. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmawiającej zmiany decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. i Z. małż. W. nieruchomości poza obecnymi granicami RP w miejscowości K., powiat [...], województwo [...]; c. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania do władzy publicznej i nierozpoznanie w postępowaniu całego materiału dowodowego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, a także braku dokonania wnikliwej analizy i oceny tego materiału; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 3 pkt 2, art. 8, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy skutkujące wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty pomimo, iż skarżąca spełniała wszystkie wymogi ustawy w zakresie stwierdzenia przysługiwania jej prawa do rzeczonej rekompensaty w udziale ½. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r., a także zasądzenie kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt.1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarga nie jest zasadna. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do oceny, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie uznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że rozpoznanie wniosku Skarżącej o zmianę decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r. odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP na podstawie art. 154 k.p.a., mogło mieć miejsce wyłącznie w granicach stanu faktycznego tej sprawy w dacie jej wydania oraz czy było prawidłowe pomimo istnienia w obrocie prawnym postanowienia Wojewody [...] z [...] listopada 2013r potwierdzającego spełnienie przez Skarżącą wymogów ustawy w zakresie stwierdzenia przysługiwania jej prawa do rekompensaty w udziale ½. Zgodnie z brzmieniem art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści art. 154 § 1 k.p.a. wynikają trzy przesłanki, których spełnienie może skutkować zmianą bądź uchyleniem wydanej decyzji administracyjnej: - po pierwsze, musi istnieć decyzja ostateczna, a więc taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 k.p.a.); - po drugie, na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa, a więc musi to być decyzja, która nie kreuje prawa nabytego dla strony postępowania; - po trzecie, za jej uchyleniem lub zmianą muszą przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazane przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji. W analizowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek o zmianę decyzji w trybie art.154 k.p.a. Skarżąca oparła na nowym dowodzie w postaci operatu szacunkowego. To oznacza, że domagała się weryfikacji będącej przedmiotem postępowania decyzji ostatecznej w nowym stanie faktycznym ustalonym z uwzględnieniem tej decyzji. Zdaniem Sądu, art. 154 k.p.a. nie może stanowić podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej ze względu na ujawnienie nowych dowodów bądź okoliczności, które mogłyby prowadzić do odmiennych ustaleń niż te, w oparciu o które wydano kwestionowaną decyzję. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w tym trybie może być dokonane tylko w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego, przy uwzględnieniu - co należy szczególnie zaakcentować - normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest bowiem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej, ogranicza się natomiast do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie, tzn. czy na mocy decyzji ostatecznej strona nabyła prawo, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie jest, zdaniem Sądu, słuszny zarzut naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 3 pkt 2, art. 8, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty i wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty pomimo, iż Skarżąca spełniała wszystkie wymogi ustawy w zakresie stwierdzenia przysługiwania jej prawa do rekompensaty w udziale ½, co zostało potwierdzone postanowieniem Wojewody [...] z [...] listopada 2013r. Sąd podziela ocenę Ministra, że postępowanie w sprawie rekompensaty ma charakter dwuetapowy. Pierwszy etap kończy się wydaniem postanowienia, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 ustawy. Postanowienie określa spełnienie wymogów formalnych, o których mowa w przepisach wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy, co pozwala na przejście do etapu drugiego. Jednakże stwierdzenie wskazanych wymogów ustawowych w postanowieniu nie oznacza automatycznego ustalenia prawa do rekompensaty, gdyż z żadnego przepisu ustawy nie wynika związanie organu treścią przedmiotowego postanowienia. Takie związanie naruszałoby dyrektywę racjonalności. Dopóki postępowanie nie zostanie zakończone organ ma obowiązek prowadzić je z uwzględnieniem dowodów, jakie będą konieczne do rozpoznania sprawy, więc dotychczasowych, jak i nowo pozyskanych. Przyjęcie rozumowania przedstawionego w skardze prowadziłoby do sytuacji, w której po wydaniu postanowienia w każdym przypadku organ zobowiązany byłby do wydawania decyzji ustalającej prawo do rekompensaty. Postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2013r. nie potwierdza prawa do rekompensaty, bo to następuje decyzją wydaną w wyniku przeprowadzenia postępowania (art. 5 ust. 3 ustawy), lecz ma charakter incydentalny, w którym wojewoda dokonuje jedynie wstępnej oceny spełnienia przesłanek do uzyskania rekompensaty. Zasadą postępowania administracyjnego jest orzekanie przez organ w drodze decyzji po przeprowadzeniu postępowania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili orzekania. Jeśli zatem, jak w niniejszej sprawie już po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, organ stwierdzi istnienie okoliczności uniemożliwiających potwierdzenie prawa do rekompensaty, to wydaje decyzję odmawiającą. Brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez organ przepisów postępowania. Wbrew zarzutom skargi organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie, ustalił i ocenił zarówno jej stan faktyczny jak i stan prawny, a stanowisko swoje uzasadnił stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a orzekł jak na wstępie.