II OSK 1214/21

Dnia 22 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2176/20 w sprawie ze skargi L. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz L. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2176/20, na skutek skargi L. K. uchylił postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 30 kwietnia 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z 9 stycznia 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z 9 stycznia 2020 r., powołując się na art. 444 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 445 i art. 446 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), a także na art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) odmówił skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej treści. Postanowienie to w istocie sprowadzało się do uznania, że zasadne jest umieszczenie danych skarżącej w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, przy czym podstawą prawną umieszczenia danych skarżącej w tym wykazie miał być art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, czyli w ogólności względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej, zaś w przypadku skarżącej względy bezpieczeństwa państwa. W zakresie podstawy faktycznej umieszczenia danych skarżącej w wykazie organ administracji, powołując się na art. 6 ust. 1 i art. 444 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, odmówił jej ujawnienia, ograniczając się do wskazania, że opierał się na dokumencie o klauzuli "tajne" przedstawionym przez jeden z organów, które w myśl art. 440 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach są uprawnione do składania wniosku o umieszczenie danych cudzoziemca w wykazie. Wskazał, że dokument ten zawiera "cały szereg konkretnych informacji o faktach dotyczących bezpośrednio" skarżącej. Stwierdził, że nie są to ogólnikowe informacje oraz że dokument ten pozwala na poczynienie konkretnych ustaleń faktycznych. Ponadto podniósł, że analiza treści tego dokumentu, dokonana także z uwzględnieniem okoliczności podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania prowadzi do wniosku, że istnieje szereg okoliczności faktycznych, które w całokształcie wskazują na to, że względy bezpieczeństwa państwa przemawiają za tym, aby dane skarżącej w dalszym ciągu znajdowały się w wykazie. Z uzasadnienia postanowienia wynikało ponadto, że dane skarżącej zostały umieszczone także w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu (SIS), lecz zostały z niego usunięte 13 czerwca 2019 r. na podstawie art. 25 ust. 1 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 roku między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. UE. L. z 2000 r. nr 239, str. 19 ze zm.) z uwagi na uzyskanie przez skarżącą tytułu pobytowego na terytorium Królestwa Belgii, mianowicie ważnej do 28 maja 2024 r. karty pobytu członka rodziny obywatela Unii Europejskiej. Postanowienie to zostało na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem. W skardze skarżąca podnosiła przede wszystkim, że nie prowadziła i nie prowadzi działalności mogącej zagrażać bezpieczeństwu państwa. Twierdziła m.in., że w maju 2020 r. zostało umorzone prowadzone przeciwko niej w Mołdawii śledztwo oparte na motywowanych politycznie zarzutach o finansowaniu mołdawskiej opozycji, szpiegostwie i praniu pieniędzy. W związku z tym twierdzeniem w piśmie procesowym z 31 sierpnia 2020 r. wniosła o przeprowadzenie dowodów na jego potwierdzenie. Z kolei w piśmie procesowym z 3 grudnia 2020 r. wniosła o przeprowadzenie dowodów związanych z twierdzeniem, że M. A., łączonemu w publikacjach prasowych ze skarżącą, przyznano 29 września 2020 r. we Francji status uchodźcy, co miałoby świadczyć o niezasadności stawianych mu zarzutów popełnienia szeregu przestępstw i niezasadności pomówień o finansowanie przez niego prowadzonej przez skarżącą Fundacji Otwarty Dialog ze środków pochodzących z nielegalnych źródeł. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stwierdził, że zapoznał się z dokumentem o klauzuli "tajne", który stanowił podstawę wydania postanowień w postępowaniu administracyjnym, i uznał, że konieczna jest ponowna ocena zasadności wpisania danych skarżącej do wykazu z uwzględnieniem okoliczności i dowodów powołanych przez skarżącą w skardze oraz w pismach procesowych z 31 sierpnia 2020 r. i 3 grudnia 2020 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji okoliczności i dowody, na które powołuje się skarżąca, dotyczą stanu faktycznego sprzed wydania zaskarżonego postanowienia i powinny być zweryfikowane przez organ administracji z uwagi na obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd zwrócił uwagę, że z art. 440 ustawy o cudzoziemcach wynika, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie jest związany wnioskiem organów wymienionych w art. 440 ust. 1 powołanej ustawy o wpis cudzoziemca do wykazu oraz że jest zobowiązany samodzielnie ocenić, czy przedstawione mu materiały stanowią podstawę umieszczenia danych cudzoziemca w wykazie. Podał też, że ponowna analiza zebranego materiału dowodowego w kontekście okoliczności i dowodów wskazanych przez skarżącą może prowadzić do powstania obowiązku uzyskania od organu, który złożył wniosek o umieszczenie danych skarżącej w wykazie, dodatkowych informacji i następnie dokonania ponownej analizy całokształtu materiału dowodowego pod kątem zasadności złożonego przez skarżącą wniosku. Sąd przy tym zaznaczył, że konieczne będzie uwzględnienie art. 436 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach i faktu, że skarżąca jest żoną obywatela polskiego. W skardze kasacyjnej organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) przytoczył podstawy kasacyjne, w których zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji wydając zaskarżone postanowienie naruszył powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie okoliczności faktyczne wskazane w skardze oraz w pismach procesowych z 31 sierpnia 2020 r. i z 3 grudnia 2020 r. nie pozostają w takim związku z materiałem dowodowym sprawy, w tym w szczególności z dokumentem o klauzuli "tajne", aby konieczne było ich zweryfikowanie w kontekście całokształtu materiału dowodowego w celu ustalenia, czy zachodzą podstawy umieszczenia danych skarżącej w wykazie na podstawie art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem skarżącego kasacyjnie dotychczas zebrany materiał dowodowy, w tym dokument o klauzuli "tajne" jest wystarczający dla dokonania ustaleń faktycznych, według których względy bezpieczeństwa państwa przemawiają za umieszczeniem danych skarżącej w wykazie, nawet przy założeniu współistnienia okoliczności wskazanych w skardze i w pismach procesowych z 31 sierpnia 2020 r. i 3 grudnia 2020 r. Ponadto, z ostrożności procesowej, skarżący kasacyjnie podniósł, że okoliczności wskazane w skardze oraz w pismach procesowych z 31 sierpnia 2020 r. i 3 grudnia 2020 r. miały miejsce już po wydaniu zaskarżonego postanowienia i z tego powodu nie mogły stanowić przedmiotu oceny organu administracji. Uzasadniając skargę kasacyjną poczyniono zastrzeżenie, że argumentacja skargi kasacyjnej musi być dostosowana do tego, że kluczowym dowodem w sprawie jest dokument o klauzuli "tajne" oraz że nie może dojść do ujawnienia jego treści. Skarżący kasacyjnie wyraził nadzieję, że NSA po zapoznaniu się ze wspomnianym dokumentem podzieli stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej. Następnie skarżący kasacyjnie przedstawił stanowisko, według którego okoliczności wskazane przez skarżącą w skardze i kolejnych pismach procesowych nie pozostają w takim związku z zebranym materiałem dowodowym, w tym w szczególności z materiałem zawartym w dokumencie o klauzuli "tajne", aby z powodu ich podniesienia konieczna była ponowna weryfikacja całokształtu materiału dowodowego z punktu widzenia podstaw umieszczenia dach skarżącej w wykazie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazane okoliczności nawet, gdyby w rzeczywistości miały miejsce, to i tak nie dyskwalifikują uzyskanego przez organ administracji dokumentu. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji był uprawniony samodzielnie przyjąć, że zgromadzony przez organ administracji materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia, że zachodzi stan faktyczny uzasadniający stwierdzenie, że dalszy pobyt skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany ze względu na bezpieczeństwo państwa. Podobnie oględnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację związaną z tezą, iż okoliczności przedstawione w skardze i kolejnych pismach miały miejsce po wydaniu zaskarżonego postanowienia. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto złożyła wnioski o przeprowadzenie dowodów mających potwierdzać twierdzenia skarżącej dotyczące śledztwa prowadzonego wobec niej w Mołdawii oraz twierdzenie, że wpisanie skarżącej do wykazu nie było uzasadnione względami bezpieczeństwa państwa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim NSA rozpoznający sprawę podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego z art. 440 ustawy o cudzoziemcach wynika, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie jest związany wnioskiem uprawnionego organu o wpis danych cudzoziemca do wykazu. Z art. 440 ust. 2 ustawy o cudzoziemców wyraźnie wynika, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców może nie uwzględnić wniosku o umieszczenie danych cudzoziemca w wykazie, przedłużenia okresu obowiązywania wpisu lub usunięcia tych danych z wykazu. Ustawa nie przewiduje przy tym wyjątków w tym zakresie dotyczących organu składającego wniosek lub podstawy prawnej i faktycznej wniosku. Oznacza to, że niezależnie od tego jaki organ złożył wniosek o wpis danych cudzoziemca do wykazu i z jakiego powodu Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców jest zobowiązany uwzględnić wszystkie okoliczności mające znaczenie dla dokonania wpisu, a nie tylko okoliczności podane przez wnioskodawcę. Po zapoznaniu się z dokumentem o klauzuli "tajne" NSA stwierdza, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest zasadne. Podawane przez skarżącą w skardze oraz w kolejnych pismach procesowych okoliczności mają związek z informacjami zawartymi w dokumencie o klauzuli "tajne". Szczegółowa analiza tego związku nie jest możliwa z uwagi na konieczność ochrony informacji, której nadano klauzulę "tajne". Można jedynie wskazać, że jakkolwiek konkretne okoliczności wskazywane przez skarżącą są umiejscowione w czasie już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, to jednakże mają związek z okolicznościami, które miały miejsce wcześniej. Mogą więc mieć znaczenie dla oceny podstaw faktycznych umieszczenia danych skarżącej w wykazie. Ponadto w ocenie NSA rozpoznającego sprawę w toku postępowania zaszła okoliczność, która powodowała, że organ administracji powinien był uzupełnić materiał dowodowy. Organ administracji powinien był uwzględnić fakt, że dane skarżącej umieszczone w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu (SIS) zostały z tego systemu usunięte 13 czerwca 2019 r. na podstawie art. 25 ust. 1 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku gdy państwo członkowskie rozważa wydanie dokumentu pobytowego, regularnie dokonuje sprawdzeń wpisów w Systemie Informacyjnym Schengen. W przypadku gdy państwo członkowskie rozważa wydanie dokumentu pobytowego cudzoziemcowi, wobec którego został dokonany wpis do celów odmowy wjazdu, państwo to zasięga uprzednio opinii państwa członkowskiego, które dokonało tego wpisu oraz bierze pod uwagę jego interesy; dokument pobytowy wydaje się jedynie z ważnych powodów, w szczególności z przyczyn humanitarnych lub z uwagi na zobowiązania międzynarodowe. W przypadku wydania dokumentu pobytowego państwo członkowskie, które dokonało wpisu wycofuje go, lecz może wpisać danego cudzoziemca do krajowego wykazu wpisów do celów odmowy wjazdu. Z powołanego przepisu wynika, że usunięcie wpisu z Systemu Informacyjnego Schengen nie stoi na przeszkodzie wpisaniu danych cudzoziemca do krajowego wykazu wpisów do celów odmowy wjazdu. Jednakże usunięcie wpisu z Systemu Informacyjnego Schengen może rodzić wątpliwości co do utrzymywania wpisu danych cudzoziemca w krajowym wykazie. Wydanie dokumentu pobytowego powodującego usunięcie wpisu z Systemu Informacyjnego Schengen jest konsultowane z państwem członkowskim, które dokonało wpisu, i wymaga uwzględnienia jego interesów. Ponadto wydaje się go tylko z ważnych powodów, przy czym w powołanym przepisie wskazuje się dwa przykładowe powody - względy humanitarne i zobowiązanie międzynarodowe. Nie można więc wykluczyć, że wydanie skarżącej dokumentu pobytowego, który był podstawą usunięcia jej danych z Systemu Informacyjnego Schengen, łączyło się z oceną podstaw wpisania jej danych do tego systemu, w szczególności z oceną polegającą na tym, że wpis ten był nieuprawniony. W tej sytuacji organ administracji nie mógł poprzestać jedynie na odnotowaniu faktu usunięcia danych skarżącej z Systemu Informacyjnego Schengen, lecz powinien był wyjaśnić okoliczności wydania skarżącej dokumentu pobytowego powodującego usunięcie jej danych z tego systemu. Uwzględniając powyższe w ocenie NSA zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, gdyż zasadnie uchylono nim wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.