II SA/Ol 191/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. K. (skarżąca) na postanowienie Dyrektora Schroniska dla Zwierząt z dnia [...] o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: W dniu 31 sierpnia 2021 r. do Schroniska dla Zwierząt wpłynął wniosek M. K. wydanie zaświadczenia w przedmiocie numeru telefonu zgłaszającego zdarzenie, w wyniku którego w dniu 25 czerwca 2021 r. została podjęta interwencja przy [...] wraz z podaniem godziny i treści zgłoszenia. Postanowieniem [...] Dyrektor Schroniska dla Zwierząt orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał na konieczność ochrony danych osobowych osoby zgłaszającej interwencję. Postanowienie to zaskarżyła M. K., wyrażając niezadowolenie z wydanego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] Kolegium wskazało, że zaświadczenie wydaje organ administracji publicznej na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Żądanie wydania zaświadczenia musi mieć podstawę w przepisie prawa wymagającym urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, albo być uzasadnione ze względu na inny interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jest to kwestia bardzo istotna, gdyż w przypadku zaświadczenia wydanego w wykonaniu przepisu prawa, organ administracji publicznej - przed wydaniem zaświadczenia - może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wydawanie zaświadczeń przez organy administracji publicznej nie jest zatem dowolne. Stąd też Kolegium wystąpiło do skarżącej z wezwaniem do złożenia wyjaśnienia, zawierającego wykazanie interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu numeru telefonu osoby zgłaszającej zdarzenie objęte interwencją odnotowaną w rejestrze interwencji pod nr [...] wraz z podaniem godziny oraz treści zgłoszenia. W odpowiedzi skarżąca nie wykazała, że posiada interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ponadto, w obrocie prawnym nie ma takiego przepisu prawa, który wymaga urzędowego potwierdzenia numeru telefonu osoby zgłaszającej zdarzenie objęte interwencją odnotowaną w rejestrze pod nr [...] wraz z podaniem godziny oraz treści zgłoszenia. Skoro w toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego skarżąca nie wskazała uzasadnionych prawnie i faktycznie powodów uzasadniających wydanie jej zaświadczenia o żądanej treści – interesu prawnego, to odmowa jego wydania jest zasadna. Zwykłe zainteresowanie jest tu niewystarczające. W wywiedzionej do tut. Sądu skardze na postanowienie Kolegium M. K. wskazała, że w dniu 16 sierpnia 2021 r. wyraziła osobistą prośbę o udostępnienie informacji na ten temat oraz wgląd do notatki służbowej z dnia 25 czerwca 2021 r. ze skutkiem negatywnym. W piśmie z dnia 17 sierpnia 2021 r. zwróciła się z prośbą o wydanie zaświadczenia potwierdzające fakty interwencji: numer telefonu zgłaszającego zdarzenie oraz godzinę i treści zgłoszenia z dnia 25 czerwca 2021 r. bowiem interwencja dotyczyła jej kota. Każda interwencja przez Schronisko dla Zwierząt podejmowana jest jedynie w uzasadnionych przypadkach. Schronisko jako placówka państwowa dla bezdomnych zwierząt ma obowiązek rejestrowanie faktów interwencji: daty, godziny numeru telefonu osoby zgłaszającej oraz uzasadniony powód zgłoszenia itd. Zaświadczenie stanowi dowód okoliczności w nim potwierdzonych. Dyrektor Schroniska w postanowieniu przyznaje, że posiada powyższe dane na podstawie, których doszło do zdarzenia. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu. Nie jest aktem administracyjnym czy wyrażeniem chęci lub zgody osób trzecich, na co powołuje się dyrektor. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Bezzasadna jest odmowa wydania zaświadczenia ze względu na brak interesu prawnego wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Ponadto, w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z treścią art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.) Należy zaznaczyć, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma tylko potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania osoby uprawnionej. Zatem w pierwszej kolejności organ administracji, o ile jest organem właściwym, w sytuacji z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest obowiązany ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeżeli organ stwierdzi, że osoba ubiegająca się nie ma tego interesu – odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści (por. Z. Janowicz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 1999 s.506-507; J Borkowski w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydanie 11 Warszawa 2011 str. 690). Wskazać należy, że strona może występować o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w różnych sytuacjach. W wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r. WSA w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 133/10 stwierdził: "Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie korzyści, jaką spodziewa się to osoba odnieść po przedstawieniu zaświadczenia innemu organowi" (patrz M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" do art. 217). Pojęcie "interesu prawnego" użyte w przepisie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. należy interpretować szeroko. Obejmuje ono każdą sytuację, w której uzyskanie urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub prawnego może choćby hipotetycznie, wpłynąć na prawa lub obowiązki wnioskodawcy. Pojęcie "interesu prawnego" użyte przepisie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. należy interpretować szeroko. Obejmuje ono każdą sytuację, w której uzyskanie urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub prawnego może, choćby hipotetycznie, wpłynąć na prawa lub obowiązki wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła do organu o wydanie zaświadczenia stwierdzającego numer telefonu osoby zgłaszającej zdarzenie objęte interwencją pracownika schroniska dla zwierząt. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Kolegium wskazało, że skarżąca nie wykazała uzasadnionych prawnie i faktycznie powodów uzasadniających wydanie jej zaświadczenia o żądanej treści – interesu prawnego. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądów administracyjnych nie determinują sposobu w jaki wnioskodawca winien wykazać swój interes prawny. Niemniej, w skardze skarżąca wskazała, że w piśmie z dnia 17 sierpnia 2021 r. zwróciła się z prośbą o wydanie zaświadczenia potwierdzające fakty interwencji: numer telefonu zgłaszającego zdarzenie oraz godzinę i treści zgłoszenia z dnia 25 czerwca 2021 r. bowiem interwencja dotyczyła jej kota. Zauważyć zatem należy, że własność jest prawem chronionym konstytucyjnie, a jej ograniczenie, a tym bardziej utrata, jest możliwa tylko w oparciu o rozwiązania przewidziane w ustawie (art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wspomniane gwarancje konstytucyjne dotyczą również prawa własności zwierząt (zob. m. in. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt – Dz. U. z 2022 r., poz. 572, dalej: ustawa). Art. 1 ust. 2 ustawy zawiera odesłanie – w zakresie nieuregulowanym w ustawie - do przepisów dotyczących rzeczy. Kodeks cywilny (kc) definiuje pojęcie rzeczy i normuje stosunki prawnorzeczowe. W piśmiennictwie wskazuje się, że traktowanie zwierząt tak jak rzeczy ma znaczenie przede wszystkim ze względu na rozstrzyganie kwestii własności (M. in. W. Radecki, Ustawy: o ochronie zwierząt, o doświadczeniach na zwierzeniach – z komentarzem, Difin 2007, s. 39). Podkreślić przy tym należy, że ustawa każe stosować przepisy dotyczące rzeczy "odpowiednio". Zastrzeżenie to wiąże się z derefikacją zwierząt. Tym mianem określa się wyraźnie stwierdzenie, że zwierzę nie jest rzeczą (art. 1 ust. 1 ustawy). Wprowadzenie derefikacji zwierząt wpłynęło na doktrynę prawa cywilnego. Znalazło to m. in. wyraz w podziale obiektów będących elementami przedmiotu stosunku cywilnoprawnego. W ramach obiektów materialnych wyróżnia się: rzeczy w ścisłym techniczno-prawnym znaczeniu, tzw. rzeczy sui generis oraz zwierzęta jako istoty żyjące, nie będące wobec tego przedmiotami (M. Nazar, "Normatywna derefikacja zwierząt – aspekty cywilnoprawne" [w: Prawna ochrona zwierząt" pod red. M. Mozgawy, Lublin 2002, s. 134). Normatywna derefikacja zwierząt spowodowała, że odpowiednikiem prawa własności (rzeczy) jest prawo własności zwierzęcia, które jednak – ze względu na przedmiot niebędący rzeczą, nie jest własnością w rozumieniu art. 140 kc. Przepisy kc o treści i wykonywaniu własności mają tutaj tylko odpowiednie zastosowanie (M. Nazar, j. w. s 136). Podkreśla się, że "odpowiedniość" stosowania ma wynikać zarówno z litery, jak i aksjologii ustawodawstwa ochronnego dotyczącego zwierząt (v: wyrok NSA z 3 marca 2011 r., sygn. II OSK 1628/11). Uwzględniając powyższe uwagi i przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż nieuzasadnionym pozostaje pogląd o konieczności zbadania posiadania interesu prawnego skarżącej w uzyskaniu zaświadczenia. Interes prawny skarżącej wynika z faktu, że jest ona, co nie budzi wątpliwości, właścicielem kota. Z tych to powodów Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni prawa i w sposób nieuzasadniony odmówiły wydania zaświadczenia. W ponownym postępowaniu organy ponownie rozpatrzą wniosek skarżącej przyjmując, że jest ona uprawniona do żądania wydania zaświadczenia o wskazanej we wniosku treści. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu zwrot uiszczonej opłaty za skargę.