I SAB/Wa 255/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie opłaty jednorazowej za bonifikatą za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta [...]do rozpoznania wniosku A. H. z [...] stycznia 2019 r. o udzielenie opłaty jednorazowej za bonifikatą za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności części nieruchomości gruntowej zapisanej w księgę wieczystą [...]w zakresie lokalu nr [...] położonego w [...] przy ul. [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz A. H. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz A. H. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. H. (dalej również jako: "skarżący", "strona skarżąca"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. (dalej również jako: "Prezydent", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie opłaty jednorazowej za bonifikatą za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wskazując na dyspozycję art. 149 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "ppsa"), zażądał: 1) zobowiązania Prezydenta do rozpoznania wniosku o udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej opisanej w Kw nr [...] w zakresie lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. i określenie wysokości opłaty jednorazowej; 2) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz wymierzenie mu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa; 4) zasądzenia zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; 5) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z [...] stycznia 2019 r. zgłosił zamiar dokonania jednorazowego wniesienia opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości opisanej w kw. [...] w zakresie lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. i zwrócił się do organu o określenie wysokości tej opłaty. Podniósł, że kolejne wnioski w tym zakresie zostały przez niego skierowane do Prezydenta – [...] listopada 2019 r. i [...] maja 2020 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z [...] listopada 2019 r. organ poinformował skarżącego, że na podstawie informacji z rejestru Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Krajowego Rejestru Sądowego, Centralnej Bazy Ewidencji Gruntów, Budynków i Lokali oraz Rejestru Mieszkańców wynika, że został on uznany za przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o pomocy publicznej, wobec czego wezwano stronę do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie stosownych oświadczeń. Przy piśmie z [...] listopada 2019 r. skarżący wyjaśnił, że nie podziela uznania go za przedsiębiorcę, gdyż nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie wynajmu lokali, nie korzysta z pomocy publicznej, a wynajmowane przez niego lokale są lokalami mieszkalnymi. Podkreślił, że wynajem lokalu nr [...] nie stanowi działalności gospodarczej, a jest jedynie korzystaniem z majątku, co wyklucza zaistnienie podstaw do analiz korzystania w jego zakresie z pomocy publicznej. Wraz z pismem złożył oświadczenie w odniesieniu do przedmiotowego lokalu. Pismem z [...] lutego 2020 r. A. H. ponowił wniosek. Zaświadczenie o przekształceniu wydane zostało w dacie [...] marca 2020 r. Następnie pismem z [...] maja 2020 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o bonifikatę w odniesieniu do wyżej wskazanego lokalu. Pomimo kolejnych wezwań o przyspieszenie rozpatrzenia sprawy (z [...] września 2020 r. i [...] grudnia 2020 r.) organ wniosku nie rozpoznał. Skarżący wyjaśnił, że w zakresie najmu nie prowadzi działalności gospodarczej, a jedynie działalność zarobkową. Wskazał też, że stosowne załączniki do wniosku o udzielenie bonifikaty zostały przez niego złożone. Pismem z [...] marca 2021 r., wobec braku działania Prezydenta ukierunkowanego na rozpatrzenie wniosku, skarżący wystąpił z ponagleniem do SKO w [...]. Kolejnym działaniem organu było wystosowanie do niego pisma z [...] kwietnia 2021 r. Rozpatrując skierowane do organu ponaglenie Kolegium uznało je za nieuzasadnione z przyczyn formalnych (postanowienie SKO z [...] maja 2021 r. nr [...]). Skarżący wskazał, że ponosi wymierne szkody, związane z naliczaniem przez organ opłat bez uwzględnienia bonifikaty. Wyjaśnił, że ma zamiar dokonać jego sprzedaży, a brak rozstrzygnięcia sprawia, że nabywcy oceniają inwestycję jako mniej atrakcyjną. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że o bezczynności organu można mówić nie tylko wtedy, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności, do których był zobowiązany, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji. Podobnie w sytuacji, gdy w prawnie przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącego, Prezydent W. ponosi pełną odpowiedzialność za przewlekłe prowadzenie postępowania i świadomie lekceważy nałożone na niego obowiązki. W ocenie skarżącego, wymierzenie grzywny w najwyższej, przewidzianej w art. 154 § 6 ppsa wysokości, uzasadnione jest ignorowaniem prawa przez Prezydenta i brakiem szacunku dla porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Wymierzenie grzywny organowi w najwyższej możliwej wysokości powinno, jego zdaniem, stanowić ostrzeżenie przed podobnym zachowaniem w przyszłości oraz stanowić potwierdzenie konstytucyjnej zasady w myśl której nikt nie stoi ponad prawem. Argumentując przyznanie sumy pieniężnej wskazał na lekceważenie przez organ prawa oraz realną szkodę, którą skarżący ponosi w związku z brakiem działania organu. Uzasadnieniem przyznania sumy pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej jest fakt, że skarżący nie może korzystać ze środków należnych mu z tytułu nacjonalizacji rodzinnej własności. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący jest właścicielem części nieruchomości położonej przy ul. [...], w udziale przynależnym do lokalu nr [...]. Zauważył, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U z 2020 r. poz. 2040 – dalej: "ustawa przekształceniowa"), w pierwszej kolejności organ na podstawie posiadanych rejestrów, ewidencji, baz danych oraz innych dokumentów, bada czy nieruchomość spełnia wymogi ustawy. Następnie sprawdza, czy w odniesieniu do nieruchomości nie mają zastosowania przepisy o pomocy publicznej (art. 14 ust. 1 ustawy przekształceniowej). Przywołując powyższe oraz wskazując na wyjaśnienia Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Prezydent stwierdził, że przedsiębiorcą może być każdy podmiot (osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą wpisana do ewidencji/ rejestru lub też bez formalnego wpisu do rejestru, jak i spółka prawa handlowego, spółka cywilna, spółdzielnia socjalna, stowarzyszenie, fundacja, instytucja kultury), jeżeli faktycznie prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu prawa unijnego, czyli oferuje produkty lub usługi na rynku (np. wynajem nieruchomości), bez względu na to, czy przepisy krajowe przyznają danemu podmiotowi status przedsiębiorcy. Wyjaśnił, że we wszystkich przypadkach, gdy organ udzielający pomocy stwierdzi, że udzielana ulga ze środków publicznych dotyczy działalności gospodarczej (przedsiębiorcy), powinien on do planowanego wsparcia zastosować przepisy o pomocy publicznej. Prezydent wskazał, że na podstawie dostępnych mu rejestrów (Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej, Krajowy Rejestr Sądowy, Centralna Baza Ewidencji Gruntów, Budynków i Lokali, Rejestr Mieszkańców) dokonał weryfikacji nieruchomości położonej przy ul. [...] lok. [...], sprawdzając, czy jest tam zarejestrowana działalność gospodarcza. Sprawdził też, ile nieruchomości posiada skarżący. W związku z posiadaniem przez stronę wnioskującą kilku nieruchomości na terenie W. oraz zameldowaniem pod innym adresem niż badana nieruchomość, organ zakwalifikował skarżącego jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o pomocy publicznej. Zgodnie zaś z wytycznymi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów: "W przypadku, gdy z wiedzy organu wynika, że w lokalu mieszkalnym prowadzona jest działalność gospodarcza organ udzielający pomocy informuje właściciela, że prowadzi postępowanie wyjaśniające i wzywa podmiot do złożenia oświadczenia potwierdzającego, że prowadzi on w lokalu działalność gospodarczą i w jakiej jego części oraz do przedstawienia formularza informacji i zaświadczeń/oświadczeń o udzielonej pomocy de minimis". Prezydent wskazał, że pismem z [...] listopada 2019 r., zgodnie z wytycznymi UOKiK zawiadomił skarżącego, że został on uznany za przedsiębiorcę i wezwał go o wyjaśnienie tej kwestii, w postaci wypełnienia przekazanego wraz z pismem oświadczenia. Złożenie przez skarżącego tego dokumentu miało na celu umożliwić organowi stwierdzenie, czy przekształcenie skutkować będzie udzieleniem pomocy publicznej. Ponadto poinformowano skarżącego, że niedostarczenie ww. dokumentu w terminie wskazanym w przekazanym piśmie, skutkować będzie wydaniem zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie wraz z informacją o obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej przez okres 99 lat. W oświadczeniu z dnia [...] listopada 2019 r. skarżący oświadczył, że lokal nr [...] położony w budynku przy ul. [...] jest wynajęty na biuro księgowe - działalność gospodarcza prowadzona jest w całym lokalu. Na podstawie ww. oświadczenia zostało wydane zaświadczenie o przekształceniu nieruchomości dla ww. lokalu z ustaleniem okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej przez 99 lat. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżący został ponownie poinformowany o konieczności złożenia dodatkowych dokumentów w celu rozpatrzenia wniosku o udzielenie bonifikaty. Dalej organ wskazał na złożone przez A. H. ponaglenie, zauważając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało je za nieuzasadnione. Wyjaśnił również, że poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o zmianę okresu wnoszenia opłaty (na okres 20 lat) wraz z formularzami o udzielenie pomocy de minimis, zgodnie z zaleceniami UOKIK. Prezydent podniósł, że skarżący złożył jedynie część wymaganych dokumentów, w związku z czym nie można uznać zarzutu skarżącego o bezczynności organu za uzasadniony. Zdaniem organu, wobec podniesionej wyżej argumentacji, skargę należy uznać za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należało odnieść się do kwestii dopuszczalności niniejszej skargi. Poza sporem jest to, że w niniejszej sprawie chodzi o rozpatrzenie wniosku z [...] stycznia 2019 r. o ustalenie opłaty jednorazowej, za bonifikatą, z tytułu przekształcenia przysługującego A. H. prawa współużytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...], zapisanego w Kw nr [...] (związanego z odrębną własnością lokalu mieszkalnego nr [...]), zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo współwłasności tego gruntu. Jak wynika z oświadczenia A. H. zawartego w jego piśmie z [...] listopada 2019 r. wnioskodawca domaga się udzielenia opłaty jednorazowej za bonifikatą twierdząc, że nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o pomocy publicznej i że przedmiotowy lokal mieszkalny nie jest wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Wskazał, że prowadzi jedynie działalność prawniczą. Trzeba wskazać, że ustawa przekształceniowa, jeżeli chodzi o ustalenie wysokości, okresu wnoszenia opłaty jednorazowej za przekształcenie, przewiduje tryb postępowania administracyjnego kończącego się czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Czynność ta przybiera formę pisemnej informacji, o której mowa w art. 7 ust. 8 pkt 2 ustawy przekształceniowej, jeżeli chodzi o grunt będący dotychczasową własnością gminy. Taki tryb procedowania ma zastosowanie w sprawie niespornej. Jeżeli natomiast sprawa dotycząca ustalenia jednorazowej opłaty za bonifikatą ma charakter sporny (w zakresie wysokości samej opłaty jednorazowej, czy też tylko w zakresie kwoty należnej do zapłaty, tj. wysokości tej opłaty pomniejszonej o bonifikatę) wówczas właściwy organ (w niniejszej sprawie Prezydent W.) wydaje decyzję administracyjną, co wynika z art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Z treści ustawy przekształceniowej wynika ponadto, że właściwy organ orzekając w przedmiocie opłat przekształceniowych (gdy te sprawy są sporne) oraz w przedmiocie dopłat lub braku obowiązku wnoszenia tych opłat załatwia w takim przypadku indywidualną sprawę administracyjną (art. 1 pkt 1 kpa) w formie decyzji administracyjnej (art. 6 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 8a, art. 11 ust. 2, art. 14 ust. 2 tej ustawy). Taki stan prawny obowiązywał z mocą od 1 stycznia 2019 r. i w tym zakresie nie uległ zmianie do chwili obecnej. Jeżeli zatem Prezydent W. nie załatwił niniejszej sprawy o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej za bonifikatą poprzez wydanie pisemnej informacji z art. 7 ust. 8 pkt 2 ustawy przekształceniowej (uznając, że nie są spełnione przesłanki do uwzględnienia wniosku, z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę – zdaniem organu przedsiębiorcę wykorzystującego lokal mieszkalny do prowadzenia działalności gospodarczej – okoliczności dotyczących pomocy publicznej), to – zdaniem Sądu – trzymając się terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 kpa, winien odmówić ustalenia wysokości opłaty jednorazowej za bonifikatą poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę, co do jej istoty (art. 104 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy przekształceniowej). Zatem w niniejszej sprawie ponaglenie wniesione w piśmie z [...] marca 2021 r. w trybie art. 37 kpa było uzasadnione i świadczy o wyczerpaniu przez A. H. środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi na niedziałanie organu (art. 52 § 1 i 2 ppsa). Skarga wniesiona w piśmie z [...] lipca 2021 r. była zatem dopuszczalna. Przechodząc do "meritum" sprawy Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że niniejszą skargę zakwalifikował jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie doszło do załatwienia wniosku z [...] stycznia 2019 r., a Prezydent W., prócz przekroczenia maksymalnego terminu dwóch miesięcy na załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 35 § 3 kpa), prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, podejmując czynności w znacznych odstępach czasu. Z akt sprawy wynika, że organ gromadził dowody i czynił ustalenia: [...] marca 2019 r., [...] czerwca 2019 r., [...] listopada 2019 r., [...] grudnia 2019 r., [...] kwietnia 2020 r., [...] kwietnia 2020 r., [...] września 2020 r., [...] grudnia 2020 r., [...] stycznia 2021 r., [...] kwietnia 2021 r. Kierował też do wnioskodawcy pisma z [...] listopada 2019 r. i [...] kwietnia 2021 r.. W tej sytuacji Sąd zakwalifikował stan niezałatwienia sprawy przez Prezydenta W. jako przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Dokonując oceny charakteru występującej w sprawie przewlekłości w prowadzeniu postępowania Sąd doszedł do przekonania, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takiej kwalifikacji występującej w sprawie przewlekłości świadczy szczególnie duże (według stanu na dzień orzekania przez Sąd) przekroczenie maksymalnego dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy. Sąd zwraca uwagę, że wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej za bonifikatą wpłynął do organu [...] stycznia 2019 r. Do chwili orzekania przez Sąd (22 marca 2022 r.) wniosek ten nie został rozpoznany. Prezydent W. w odpowiedzi na skargę nie wskazał, żadnych obiektywnych powodów tak długiego okresu rozpatrywania wniosku takich jak, np. bardzo duża ilość tego typu spraw zalegających w organie, szczególnie zawiły i skomplikowany charakter sprawy. Jeżeli organ uważał, że wnioskodawca złożył na wezwanie organu tylko część dokumentów i przez to nie można było ustalić wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, to winien wydać decyzję administracyjną kończącą postępowanie o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej za bonifikatą. Sąd uznał również za zasadne przyznanie A. H. od organu sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. Na wysokość orzeczonej sankcji finansowej miały wpływ opisane wyżej okoliczności, a dodatkowo to, że kilkuletnie procedowanie wniosku o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej za bonifikatą zupełnie zaprzecza ratio legis ustawy przekształceniowej. Wprowadzenie tej ustawy miało w zamyśle ustawodawcy doprowadzić do sprawnego i kompleksowego zakończenia procesu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z poszanowaniem zasady zaufania obywateli do państwa (uzasadnienie projektu do tej ustawy - druk sejmowy nr VIII.2673). Tymczasem sposób procedowania Prezydenta W. stoi w jaskrawej sprzeczności z celem tej ustawy. Z drugiej strony Sąd miał na uwadze to, że Prezydent W. podejmował w sprawie czynności wyjaśniające i że ustawa przekształceniowa jest stosunkowo nową regulacją prawną, a zatem praktyka jej stosowania dopiero się kształtuje. Nie było więc podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej we wnioskowanej wysokości, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa). Sąd wyznaczył Prezydentowi W. termin 1 miesiąca na rozpoznanie wniosku A. H. z [...] stycznia 2019 r. biorąc pod uwagę dotychczasową zwłokę organu w rozpatrywaniu niniejszej sprawy oraz stan prowadzonego postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pkt 1 i 2 wyroku, orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a ppsa, w pkt 3 wyroku, orzekł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w pkt 4 wyroku, orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).