IV SA/Po 7/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skarg A. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Z. w U. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego - z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] - z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] - z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] - z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargi w całości. Decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Związku Międzygminnego "C. " z dnia [...] września 2021 r., nr [...], o wymierzeniu A. Z., prowadzącej jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą Z. (dalej jako "skarżąca") karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy D., będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " za 2020 rok. W ocenie Kolegium w zaskarżonej decyzji bardzo szczegółowo wyjaśniono podstawę prawną, jak i mechanizm naliczenia kary pieniężnej. Wskazano, że przedmiotową karę nałożono w oparciu o przepis art. 9x ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2021.888 t.j.- zwanej dalej u.c.p.g.) stanowiący, iż jej wysokość oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Następnie podniesiono, że w oparciu o § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych dokonano obliczenia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, przyjmując jako podstawę do obliczeń ilości odpadów komunalnych z tych frakcji, wskazanych przez odwołującą w sprawozdaniu o odebranych odpadach komunalnych za rok 2020 r. W konsekwencji powyższego organ I instancji ustalił, że skarżąca uzyskała 7,72% (z wymaganej ilości 7,5843 Mg) poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło w stosunku do wymaganego poziomu 50% za 2020 r. - o czym stanowi art. 3aa pkt. 2 u.c.p.g. Do osiągnięcia poziomu 50% zabrakło zatem 6,4127 Mg, które pomnożone przez kwotę 270,00 zł, będącą jednostkową stawką opłaty zł/Mg wynikającą z załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 2490), pozwoliło organowi I instancji wyliczyć wysokość kary i określić ją na kwotę [...]zł. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 ustawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Związku Międzygminnego "C. " z dnia [...] września 2021 r., nr [...], o wymierzeniu A. Z., prowadzącej jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą Z. karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy S., będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " za 2020 rok. W uzasadnieniu wskazano, że jak ustalił organ I instancji, skarżąca uzyskała 2,96% (z wymaganej ilości 9,2614 Mg) poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło w stosunku do wymaganego poziomu 50% za 2020 r. - o czym stanowi art. 3aa pkt. 2 u.c.p.g. Do osiągnięcia poziomu 50% zabrakło zatem 8,7126 Mg, które pomnożone przez kwotę 270,00 zł, , pozwoliło organowi I instancji wyliczyć wysokość kary i określić ją na kwotę [...]zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Związku Międzygminnego "C. " z dnia [...] września 2021 r., nr [...], o wymierzeniu A. Z., prowadzącej jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą Z. karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...], będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " za 2020 rok. W uzasadnieniu wskazano, że jak ustalił organ I instancji, skarżąca uzyskała 3,16% (z wymaganej ilości 24,7945 Mg) poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło w stosunku do wymaganego poziomu 50% za 2020 r. - o czym stanowi art. 3aa pkt. 2 u.c.p.g. Do osiągnięcia poziomu 50% zabrakło zatem 23,2299 Mg, które pomnożone przez kwotę 270,00 zł, , pozwoliło organowi I instancji wyliczyć wysokość kary i określić ją na kwotę [...]zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Związku Międzygminnego "C. " z dnia [...] września 2021 r., nr [...], o wymierzeniu A. Z., prowadzącej jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą Z. karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta P., będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " za 2020 rok. W uzasadnieniu wskazano, że jak ustalił organ I instancji, skarżąca uzyskała 2,75% (z wymaganej ilości 0,1529 Mg) poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło w stosunku do wymaganego poziomu 50% za 2020 r. - o czym stanowi art. 3aa pkt. 2 u.c.p.g. Do osiągnięcia poziomu 50% zabrakło zatem 0,1445 Mg, które pomnożone przez kwotę 270,00 zł, , pozwoliło organowi I instancji wyliczyć wysokość kary i określić ją na kwotę [...]zł. Skargę na powyższe decyzje SKO w P. wywiodła do Sądu A. Z., prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą Z. , wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotowej decyzji zarzucono: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: art. 9x pkt 1 (u.c.p.g.) poprzez: a) jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu wykładni rozszerzającej dyrektyw ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej, b) jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku oceny dyrektyw ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w szczególności: brak ustalenia czy w organ I instancji wymierzając karę brał pod uwagę przedmiot przeważającej działalności skarżącej (tj. odpady pobudowane nie komunalne i rozmiary prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń i wielkości zagrożenia). 2. Naruszenie prawa procesowego, tj.: a) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 86 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedokonanie prawidłowych ustaleń mających wpływ na wynik sprawy b) art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez wybiórczą analizę zgromadzonego materiału dowodowego, a także wymierzenie kary pieniężnej w niewłaściwej wysokości, nieuwzględnienie faktu, iż sposób naruszeń ma jedynie charakter formalny bowiem pozostaje bez wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, c) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z 189f k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji w przypadku stwierdzenia braku zastosowania 189f k.p.a. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zarejestrował powyższe skargi pod sygnaturami: IV SA/Po 7/22, IV SA/Po 8/22, IV SA/Po 9/22, IV SA/Po 10/22. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2022 r. tut. Sąd połączył te sprawy w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt IV SA/Po 7/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W wyniku tak rozumianej kontroli zaskarżonych decyzji Sąd doszedł do przekonania, że odpowiadają one prawu, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skarg. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy decyzje wydane na podstawie art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, orzekające o wymierzeniu skarżącej kary administracyjnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że skarżąca nie uzyskała w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z w/w frakcji, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy D., S., [...] oraz Miasta P.. W przedmiotowej sprawie niesporne jest że skarżąca nie uzyskała wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło w stosunku do wymaganego poziomu 50% za 2020 r. Poza sporem w sprawie pozostaje również wysokość nałożonych kar obliczonych jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 ustawy). Brakujący poziom wyrażony w Mg, pomnożony o kwotę 270 zł będącą jednostkową stawką opłaty zł/Mg wynikającą z załącznika nr 2 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U.2017.2490), pozwolił organowi I instancji wyliczyć wysokość kary. Podstawy do obliczenia tych kar ustalono w oparciu o zacytowane w decyzjach w sposób prawidłowy przepisy prawa oraz na podstawie sprawozdań za 2020 r. złożonych przez skarżącą. Podkreślenia wymaga, że dane pochodzące z tego sprawozdania, wykonane działania matematyczne i uzyskane obliczenia nie były i nie są kwestionowane przez skarżącą. Wobec tego poziom recyklingu zakładany do osiągnięcia jak i rzeczywiście osiągnięty, oraz wysokość wyliczonych kar pieniężnych, są wskazane prawidłowo. Kwestią sporną zdaniem skarżącej jest natomiast brak oceny przedmiotu i rozmiaru prowadzonej przez nią działalności przy wymierzaniu kary oraz niezastosowanie w sprawie art. 189f k.p.a. tj. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Argumentacja skargi w ocenie Sądu nie zasługuje na aprobatę. Zgodnie z art. 189f § 1 ustawy, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. § 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. § 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. W orzecznictwie nie ma jednolitości co do kwestii możliwości stosowania regulacji z działu IVa k.p.a. (administracyjne kary pieniężne) w odniesieniu do kar z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Nawet jednak przyjmując, tak jak organ II instancji, że skoro w u.c.p.g. nie uregulowano przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, to kodeksowa instytucja odstąpienia od nałożenia kary znajduje zastosowanie, trafnie organy orzekające w sprawie uznały, że nie została spełniona żadna z przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stopnia naruszenia prawa nie można uznać za znikomy. Słusznie też organy podniosły, że skarżąca, jako podmiot profesjonalny miała obowiązek znać przepisy prawne oraz wykonać ciążące na niej obowiązki związane z odbieraniem odpadów. Podmiot prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych musi tak organizować swoją działalność, żeby móc wywiązać się z ciążących na mim obowiązków. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Skarżąca jako profesjonalista w branży, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2014 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów. W ocenie Sądu, skarżąca nie zakwestionowała skutecznie prawidłowości wymierzenia kary administracyjnej za niewykonanie obowiązków, o których art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżąca nie przedstawiła też żadnych dowodów potwierdzających, że nie mogła osiągnąć danego poziomu recyklingu, bądź dowodów potwierdzających że nie ponosi odpowiedzialność za taki stan rzeczy. Do odstąpienia od wymierzenia kary może dojść tylko wówczas, gdy podmiot wykaże, że wymagany poziom recyklingu nie został osiągnięty z przyczyn od niezależnych. Ze sprawy nie wynika też, żeby skarżąca podjęła jakiekolwiek działania w celu zaprzestania naruszenia prawa. Wbrew zarzutom skargi organ nie miał obowiązku brać pod uwagę przedmiotu przeważającej działalności skarżącej, rozmiarów prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń. Wymierzenie bowiem kary jest następstwem naruszenia prawa, a przy ustalaniu jej wysokości nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności, gdyż jej wysokość wprost wynika z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Powyższe oznacza, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany. W przedmiotowej sprawie nie mogło mieć zastosowania (na co wskazuje skarżąca) Rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz.U.2021.1530), albowiem weszło ono w życie w dniu 4 września 2021 r., a więc po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Zostało natomiast wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 3b ust. 3 u.c.p.g., który w sprawie nie znajdował zastosowania. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze. Rozstrzygające w sprawie SKO klarownie i wyczerpująco wyjaśniło przesłanki wydanego rozstrzygnięcia. Organ dokonał dogłębnej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w treści decyzji. Zarówno dokonane przez organy ustalenia, jak i ocena zebranego materiału dowodowego zostały dokonane zgodnie z unormowaniami art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnić należy, że organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, aby dokonać rozstrzygnięć, w których, utrzymał w mocy decyzje organu I instancji wymierzające skarżącej administracyjną karę pieniężną. Podsumowując, należy wskazać, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez orzekające organy był poprawny. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić naruszeń przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych przepisów, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).