II SA/Wa 3152/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi I.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję. I. B. w piśmie z 16 października 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej MSWIA) o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej "ustawa zaopatrzeniowa"). W uzasadnieniu przedstawił przebieg swojej służby wskazując, że w październiku 1986 r. złożył podanie o przyjęcie do służby w Milicji Obywatelskiej RUSW w [...], jednak skierowany został do pracy w Służbie Bezpieczeństwa. Będąc przydzielonym do Sekcji V zajmował się operacyjną ochroną Zakładów Górniczych [...]. Zaznaczył, że do jego obowiązków należały głównie kwestie dotyczące ogólnej sytuacji produkcyjnej w zakładzie, zdarzeń nadzwyczajnych oraz przestępstw kryminalnych ujawnianych na terenie ZG [...]. Wnioskodawca podkreślił, że przez cały okres pracy w tej formacji odbywał służbę przygotowawczą, nie był pracownikiem samodzielnym, wykonywał jedynie czynności zlecone przez tzw. opiekuna wprowadzającego. Po zakończeniu służby przygotowawczej pełnił służbę w Wydziale Ruchu Drogowego KRP w [...], a następnie w Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej KPP w [...], prowadząc dochodzenia i śledztwa z zakresu przestępstw przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Za zaangażowanie i osiągnięcia w służbie został uhonorowany przyznaniem Brązowej Odznaki Zasłużony Policjant. MSWiA decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] organ utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2212/19 uchylił obie decyzje. Sąd dokonał w uzasadnieniu wyroku wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wskazując przede wszystkim, że przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Następnie, odwołując się do argumentacji zawartej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 i z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19, Sąd dokonał wykładni kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Odnosząc zgodną w powołanymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej do realiów sprawy wszczętej wnioskiem I. B., Sąd stwierdził, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania tego przepisu. Sąd obszernie i szczegółowo wywiódł, jakie okoliczności nie zostały należycie wyjaśnione przez Ministra, a jakim bezpodstawnie przypisano istną dla rozstrzygnięcia rolę. Konkludując Sąd stwierdził, że MSWiA nie dopełnił obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Analiza i ocena dowodów została dokonana przez organ w sposób wybiórczy, a w konsekwencji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] marca 2019 r. mają charakter dowolny. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę MSWiA uwzględni dokonaną ocenę prawną, podda indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji. MSWiA decyzją z [...] czerwca 2021 r. ponowienie odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ w uzasadnieniu decyzji opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie przywołał treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, po czym stwierdził, że przepis ten w pierwszym rzędzie nakłada obowiązek weryfikacji spełnienia "przesłanek formalnych" wskazanych w jego pkt 1 ("krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.") oraz pkt 2 ("rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"). Odnosząc się do pierwszej "przesłanki", MSWiA wywiódł, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednakże powinna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dostrzegając, że "krótkotrwałość" jest pojęciem nieostrym, stwierdził, że w oparciu o wykładnię językową, należy utożsamiać ją z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Odwołując się z kolei do wykładni autentycznej, zwrócił uwagę, że w toku prac legislacyjnych nad regulacją zawartą obecnie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, nie zaakceptowano propozycji wprowadzenia jednoznacznego progu 20% całego okresu służby. Dlatego, jak skonstatował Minister, należy zakładać, że wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa. Odnosząc się do drugiej "przesłanki", organ administracji wywiódł, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Podobnie, jak w odniesieniu do pojęcia "krótkotrwałości" MSWiA odwołał się do literalnego znaczenia "rzetelności", dochodząc do wniosku, że należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy. Jak stwierdził, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się zdaniem Ministra wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy. Organ administracji zaznaczył ponadto, że zawarty w drugiej przesłance zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Przy czym, jak zaznaczył, warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, albo było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Podsumowując powyższe, organ administracji skonstatował, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego "ustawowe przesłanki" można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Jak zaznaczył, "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że "krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego" i "rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r.", nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczają do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Przechodząc do analizy sprawy I. B. MSWiA stwierdził, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 3 lat i 15 dni, podczas gdy całkowity okres służby strony wynosi 30 lat, 1 miesiąc i 27 dni. Ponad trzyletni okres wykonywania zadań i obowiązków nie może być zdaniem Ministra uznany za tymczasowy. Strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nią zadań oraz charakterem służby. W ocenie organu, taki okres służby na rzecz totalitarnego państwa przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, nie może być oceniony jako krótkotrwały i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań. Tym samym, w ocenie MSWiA w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do drugiej przesłanki organ stwierdził, że skarżący w toku pełnionej służby był awansowany w stopniu i stanowisku służbowym. Posiadał pozytywne oceny wyrażone w opiniach służbowych, a także podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia. Skarżący był również wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi. Jednakże zdaniem Ministra "trudno nazwać" służbę I. B. mianem rzetelnej. Powyższe, jak stwierdził organ, spowodowane jest wskazaniem przez Komendanta Głównego Policji następujących faktów: wymierzania wnioskodawcy w 1996 r. kary dyscyplinarnej - upomnienia, prowadzenia wobec wymienionego postępowania karnego w związku z zarzutami z art. 271 § 1 i art. 177 § 1 K.k. w zw. z art. 12 K.k. - zakończonego uniewinnieniem oraz prowadzenia w 2012 r. kolejnego postępowania karnego w związku z zarzutami o czyn z art. 174 § 2 i art. 11 § 2 K.k. - zakończonego warunkowym umorzeniem. Powyższe okoliczności nie pozwalają w ocenie Ministra na uznanie, że została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jak organ skonstatował, wykonywane przez wnioskodawcę obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r. nie były realizowane na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Odnosząc się do wystąpienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, MSWiA wskazał, że strona była świadoma przyjęcia do służby w Służbie Bezpieczeństwa o czym świadczy wniosek personalny o przyjęciu do MO z 3 stycznia 1987 r., w którym stwierdzono, że: "Obywatel B. I. wyraził chęć przyjęcia do służby w organach Milicji Obywatelskiej w związku z czym został zapoznany z warunkami pracy i płacy na co wyraził zgodę. Wobec powyższego proponuję: przyjąć Obywatela I. B. do RUSW w [...] na stanowisko inspektora Sekcji V Służby Bezpieczeństwa (...)". Ponadto, w ocenie organu dla sformułowania ostatecznej opinii co do tego, czy sprawę skarżącego można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej "ogromne znaczenie" ma fakt, że identyfikował się on z panującym systemem totalitarnym. W tym względzie MSWiA odwołał się do opinii służbowej za okres od dnia [...] stycznia 1987 r. do dnia [...] grudnia 1989 r., w której stwierdzono, że "w pracy zawodowej cechuje go znaczne zaangażowanie oraz dążenie do podnoszenia kwalifikacji zawodowych", ponadto "jest pracownikiem sumiennym, zdyscyplinowanym. Cechuje go odpowiedzialność i zaangażowanie w realizację zadań służbowych [...]. Zajmuje się operacyjną ochroną Zakładów Górniczych [...] w [...]w ramach sprawy obiektowej. Z nałożonych obowiązków wywiązuje się w sposób właściwy. W pracy zawodowej osiąga dobre wyniki [...]. Za zaangażowanie w pracy zawodowej był wielokrotnie wyróżniany premiami pieniężnymi przez szefa RUSW [...]. Jest kandydatem na członka PZPR, Aktualnie w RUSW pełni funkcję przewodniczącego koła ZSMP. Postawa etyczno-moralna nie budzi zastrzeżeń." Co więcej, jak podniósł Minister, w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa, skarżący ukończył Kurs Szkolenia Politycznego Funkcjonariuszy Resortu Spraw Wewnętrznych w Pierwszym Roku Służby Przygotowawczej oraz złożył egzamin na podoficera Milicji Obywatelskiej. MSWiA podkreślił również, że I. B. w trakcie służby w Policji był mianowany tylko i wyłącznie na stanowiska wykonawcze, tj. specjalista, detektyw, nie ukończył szkolenia oficerskiego, co potwierdza tezę, że nie był wyróżniającym się funkcjonariuszem Policji. Ponadto organ zaznaczył, że skarżący był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej oraz kandydatem na członka Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Wywiódł, że głównym zadaniem ZSMP była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w PZPR, był on masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży i działał do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR. Realizował zadania ideowo-wychowawcze, a jego głównymi celami i zadaniami były: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. W całokształcie działalności ZSMP, jak zaznaczył MSWiA, ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR. MSWiA odwołał się również do opisu encyklopedycznego PZPR. Minister skonstatował, że argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, nie mają kluczowego znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w związku z pełną świadomością i zaangażowaniem w realizację obowiązków na rzecz totalitarnego państwa oraz brakiem zasług wykraczających poza przeciętne wykonywanie zadań służbowych. W konkluzji organ stwierdził, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta osiągnięciami wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby. Długotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa, wątpliwości dotyczące rzetelności wykonywanych zadań oraz charakter służby przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji sprawiają, że w ocenie MSWiA przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. I. B. zaskarżył decyzję MSWiA z [...] czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1. naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki w nim określone, tj. "krótkotrwałość służby", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek", poprzez analizę i ocenę dowodów, która została dokonana przez organ w sposób wybiórczy, dowolny i arbitralny, a przez to cechuje ją przekroczenie uznania administracyjnego, co powoduje, że powinna zostać ona wyeliminowana z obrotu prawnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 7 K.p.a. polegające na nieprawidłowym odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, co powoduje naruszenie zasady prawdy obiektywnej i godzi w słuszny interes skarżącego, b. art. 8 K.p.a. polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez naruszenie zasad proporcjonalności i bezstronności, c. art. 11 K.p.a. polegające na naruszeniu zasady pełnego i przekonującego wyjaśnienia przesłanek wydania rozstrzygnięcia, d. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego i odniesienia do wszystkich kwestii wynikających z tego materiału, e. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasad prawidłowego sporządzenia uzasadnienia wymaganego dla decyzji administracyjnej. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. MSWiA wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. I. Chociaż skarżący nie postawił zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), Sąd - niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.) - zobowiązany był do ustalenia, czy zaskarżona decyzja MSWiA z [...] czerwca 2021 r. pozostaje w zgodzie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2212/19. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepisem prawa zawierającym normę materialnoprawną determinującą zakres okoliczności faktycznych, których ustalenie było niezbędne do wydania prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie, jest natomiast art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "ustawa zaopatrzeniowa"). Zgodnie z nim, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej, determinując sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mają one na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne dla uniknięcia wystąpienia w nim wadliwości. II.1. Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że w uzasadnieniu powołanego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Sąd zaznaczył także, że stosunek służby I. B. na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej do całego okresu służby skarżącego "wynosi zaledwie ok. 10%", zauważając, że w toku prac legislacyjnych nad treścią art. 8a wskazywano, że już okres wynoszący 20% całego okresu służby można kwalifikować jako krótkotrwały. II.2. W uzasadnieniu nowo wydanej decyzji MSWiA zupełnie pominął eksponowana przez Sąd okoliczność 10% proporcji służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu jego służby, po pierwsze stwierdzając, że krótkotrwałość powinna być rozpatrywana w ujęciu bezwzględnym – jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a po drugie wywodząc, że przez ponad trzy lata służby strona mogła "w sposób kompleksowy" zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nią zadań oraz charakterem służby. MSWiA nie zastosował się w powyższym zakresie ani do oceny prawnej zawartej w wyroku z 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2212/19, w którym Sąd stwierdził konieczność zrelatywizowania okresu służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej do całego okresu służby I. B., ani do wskazań co do dalszego postępowania, w których Sąd uznał za niezbędne wyjaśnienie - na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej - dlaczego wobec okresu służby na rzecz totalitarnego państwa wynoszącego zaledwie 10% całości okresu służby, a co z tym idzie znacznej przewagi okresu służby I. B. w Policji w stosunku do okresu służby przed dniem 31 lipca 1990 r., w przypadku skarżącego okres 3 lat i 15 dni nie może być uznany za krótkotrwały. Organ poprzestał na ocenie krótkotrwałości w ujęciu bezwzględnym, tj. okresu służby na rzecz totalitarnego państwa i konstatacji, że wskazany okres był wystarczający (przy czym Minister nie przywołał tu żadnych konkretnych okoliczności odnoszących do służby pełnionej przez skarżącego – szerzej na ten temat w dalszej części uzasadnienia) do zapoznania się ze specyfiką realizowanych zadań. III.1. W uzasadnieniu wyroku z 18 września 2020 r. Sąd stwierdził ponadto, że brak jest powodów, aby kryterium "rzetelności" rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Sąd podał także szczegółowe powody, z których stwierdził, że MSWiA nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem oceny kryterium rzetelnego wykonywania przez I. B. zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. W szczególności Sąd zauważył, że organ nie wyjaśnił, jakie zarzuty zostały postawione skarżącemu w ramach postępowania dyscyplinarnego, a ponadto w sposób nieuzasadniony akcentował fakt prowadzenia wobec skarżącego postępowania karnego w 1998 r. w sytuacji, gdy został on uniewinniony od postawionych zarzutów. Sąd dostrzegł ponadto, że MSWiA nie wyjaśnił, w jaki sposób postępowanie prowadzone w 2012 r. - w związku ze zdarzeniem drogowym poza służbą - rzutuje na ocenę rzetelności wykonywanych zadań i obowiązków w służbie. Z drugiej strony Sąd stwierdził, że organ nie uwzględnił "Informacji (...)" Komendanta Komisariatu Policji w [...] z 6 lutego 2018 r., w której wskazano awanse, nadane stopnie, odznaczenia oraz podziękowania za pomoc udzieloną w czasie służby. Sąd podniósł, że organ pominął przywołane w rzeczonej "Informacji (...)" fragmenty opinii służbowych, z których wynika, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe, był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi za wyniki w służbie. Sąd zwrócił uwagę w szczególności na opinię służbową za okres 1993 – 1999, w której wskazano, że "Opiniowany z powierzonych obowiązków służbowych wywiązuje się w sposób wzorowy. Polecenia otrzymywane od przełożonych wykonuje bez zastrzeżeń, w służbie osiąga bardzo dobre wyniki (...)." Sąd wytknął także, że organ nie uwzględnił treści "Oceny rzetelnego wykonywania służby (...)" sporządzonej przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] 6 lutego 2018 r., w której powołując się na akta osobowe wskazano, że skarżący "przez cały okres służby w Policji był opiniowany pozytywnie. (...) W okresie dotychczasowej służby dał się poznać jako dobry i zdyscyplinowany policjant. (...) Dla młodszych stażem policjantów chętnie służy pomocą i fachową radą, czym zyskał sobie zaufanie i szacunek ze strony współpracowników i przełożonych. (...) Na miejscu oględzin wykazuje się spostrzegawczością, konsekwencją, odpowiedzialnością, starannością. Wykonywane przez niego czynności procesowe cechuje wysoki profesjonalizm (...). Podczas wykonywanych czynności jest rzetelny (...). Poprzez swoją postawę jest ceniony zarówno przez przełożonych jak i współpracujących policjantów". Sąd stwierdził wreszcie, że organ nie uwzględnił złożonych skarżącemu podziękowań za pomoc udzieloną w czasie służby w latach 1999 - 2001 oraz faktu odznaczenia skarżącego Brązową Odznaką Zasłużony Policjant. III.2. W uzasadnieniu nowo wydanej decyzji MSWiA stwierdził, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się zdaniem Ministra wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy. W końcowej części uzasadnienia organ skonstatował natomiast, że "rzetelność" służby ma być oczywista, bezdyskusyjna i poparta osiągnięciami wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby. Odnosząc się natomiast do służby pełnionej przez I. B. MSWiA stwierdził, że w toku pełnionej służby był on awansowany w stopniu i stanowisku służbowym, posiadał pozytywne oceny wyrażone w opiniach służbowych, podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia, a ponadto był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi. Jednakże, jak wywiódł Minister, "trudno nazwać służbę I. B. mianem rzetelnej". Wynikać ma to zdaniem organu z: wymierzania skarżącemu w 1996 r. kary dyscyplinarnej - upomnienia, prowadzenia wobec wymienionego postępowania karnego w związku z zarzutami z art. 271 § 1 i art. 177 § 1 K.k. w zw. z art. 12 K.k. - zakończonego uniewinnieniem oraz prowadzenia w 2012 r. kolejnego postępowania karnego w związku z zarzutami o czyn z art. 174 § 2 i art. 11 § 2 K.k. - zakończonego warunkowym umorzeniem. W świetle powyższego należy stwierdzić, że także w zakresie oceny kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. MSWiA nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku z 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2212/19 oraz do wskazań Sądu co do dalszego postępowania. Po pierwsze, wbrew jednoznacznemu stanowisku Sądu, organ uzależnił stwierdzenie rzetelnego wykonywania obowiązków od legitymowania się przez funkcjonariusza osiągnięciami wykraczającymi poza normalne warunki służby. Po drugie, poza zakresem postępowania wyjaśniającego Minister pozostawił szczegółowo opisane w uzasadnieniu wiążącego go wyroku okoliczności dotyczące służby skarżącego po 12 września 1989 r. Organ nie ustalił, jakie zarzuty postawiono skarżącemu w postępowaniu dyscyplinarnym. Nie wyjaśnił również, w jaki sposób postępowanie prowadzone w 2012 r. - w związku ze zdarzeniem drogowym poza służbą - rzutuje na ocenę rzetelności wykonywanych zadań i obowiązków w służbie. Co więcej, ponownie – wbrew jednoznacznemu stanowisku Sądu w tej kwestii – jako jeden z powodów nieuznania służby I. B. za rzetelną przywołał okoliczność prowadzenia wobec skarżącego postępowania karnego, które zakończyło się jego uniewinnieniem. Minister zupełnie pominął też eksponowaną przez Sąd i cytowaną w uzasadnieniu wyroku opinię służbową za okres od 1993 do 1999 r., w której stwierdzono, że skarżący wywiązuje się z obowiązków służbowych we wzorowy sposób, a także fakt odznaczenia go Brązową Odznaką Zasłużony Policjant. Podobnie, przemilczał MSWiA cytowaną przez Sąd "Ocenę rzetelnego wykonywania służby (...)" sporządzoną przez Powiatowego Policji w [...] 6 lutego 2018 r. Przebieg służby skarżącego po 12 września 1989 r. organ skwitował w istocie jednym zdaniem, w którym stwierdził, że choć był on awansowany w stopniu i stanowisku służbowym, posiadał pozytywne oceny wyrażone w opiniach służbowych, podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia, a ponadto był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi, to ze względu na wymierzenie mu kary dyscyplinarnej (nie wyjaśniono, jaki postawiono zarzut) i prowadzenia postępowania karnego (skarżącego uniewinniono) oraz prowadzenia kolejnego postępowania karnego (zakończonego warunkowym umorzeniem), jego służby nie można uznać za rzetelną. Organ zignorował zatem szczegółowe i jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2212/19. IV.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 18 września 2020 r. stwierdził także, że organ nie rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek". W uzasadnieniu nowo wydanej decyzji MSWiA stwierdził, że argumenty dotyczące zaangażowania skarżącego w realizowanie zadań podczas pełnienia służby w Policji, nie mają kluczowego znaczenia, ponieważ w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przepadek "w związku z pełną świadomością i zaangażowaniem w realizację obowiązków na rzecz totalitarnego państwa oraz brakiem zasług wykraczających poza przeciętne wykonywanie zadań służbowych". W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister również stwierdził, że charakter służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. był "ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji". Mając powyższe na uwadze, trzeba podkreślić, że regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy rozumieć jako instrument prawny, w który wyposażono ministra właściwego do spraw wewnętrznych po to, by wszechstronnie zbadał sprawę określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten - objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" - w istocie jest osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie rygorystycznych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie w odniesieniu do osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie (zob. np. obszernie powołany w uzasadnieniu wyroku z 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2212/19 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 991/21, z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 2470/21, z 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczym elementem stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej w oparciu o ten przepis jest zatem ustalenie, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej - służbie na rzecz państwa jako takiego. IV.2. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że MSWiA ustalił, iż I. B. podejmował czynności bezpośrednio ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Spośród wymienionych w decyzji dowodów, indywidualnie odnoszą się do osoby skarżącego wniosek personalny z 3 stycznia 1987 r. i opinia służbowa za okres od [...] stycznia 1987 r. do [...] grudnia 1989 r. Należy zaś podkreślić, że wywiedzione wyżej rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej koncentruje się na potrzebie badania konkretnych, indywidualnych spraw określonych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21, z 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21 – niepublikowane; poza pierwszym z wymienionych dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Potwierdzone opinią służbową zaangażowanie w pracę, dążenie do podnoszenia kwalifikacji, sumienność, odpowiedzialność, czy zdyscyplinowanie funkcjonariusza zajmującego się operacyjną ochroną zakładów górniczych "w ramach sprawy obiektowej", jak również ukończenie określonych kursów, czy złożenie egzaminów - bez wykazania, że wymienionym cechom funkcjonariusza towarzyszyło indywidualne i osobiste zaangażowanie w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, bądź że równoznaczne z takim zaangażowaniem było ukończenie określonego kursu lub złożenie egzaminu – nie stanowią natomiast wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że działalność skarżącego nie była działalnością sprowadzającą do zwykłych, standardowych czynności, jakie były podejmowane w ramach służby publicznej. Również "świadomość" wstąpienia do służby w SB i zapoznania I. B. z warunkami pracy i płacy nie oznacza, że po wstąpieniu do tej służby realizował on inne zadania niż typowe czynności podejmowane w ramach służby publicznej. Także eksponowana przez organ przynależność skarżącego do ZSMP i zajmowania stanowiska przewodniczącego koła nie świadczy zdaniem Sądu o realizacji przez skarżącego zadań i funkcji państwa totalitarnego. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie odwołuje się do przynależności organizacyjnej. "Formalna" przynależność do określonych organizacji (w tym przypadku - ZSMP) nie może być więc traktowana jako równoznaczna z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację tego typu zadań i funkcji. O ile zatem organ administracji nie ustali, że funkcjonariusz, przynależąc do określonej organizacji, zajmował w jej strukturach taką pozycję i podejmował takie zadania, że jednocześnie realizował zadania państwa totalitarnego, jest to okoliczności obojętna dla oceny przesłanek uprawniających do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Bez znaczenia dla oceny wniosku skarżącego są także przywołane w zaskarżonej decyzji dane encyklopedyczne dotyczące Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, na której członka – jak wskazano w rzeczonej opinii służbowej – skarżący miał być kandydatem. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że MSWiA dokonał częściowo (w zakresie rozumienia kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia") błędnej, niezgodnej z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2212/19, wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a także nie rozpatrzył - zgodnie ze szczegółowymi i jednoznacznymi wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku - wszechstronnie materiału dowodowego sprawy. MSWiA naruszył tym samym zarówno art. 8a ust. 1 w zw. z art. 153 P.p.s.a. w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, jak i art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji. VI. Ponownie rozpatrując sprawę, organ przede wszystkim zastosowuje się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2212/19. Minister odniesie się do przywołanych w tym wyroku dowodów i okoliczności dotyczących służby I. B.. Przeprowadzona ocena znajdzie natomiast odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. MSWiA weźmie też pod uwagę, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowody i okoliczności dotyczące tak samego I. B., jak i celów i zadań ZSMP, nie świadczą o tym, że skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a w konsekwencji o tym, że brak jest podstaw do stwierdzenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Minister weźmie pod uwagę, że służba "na rzecz" państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny np. w powołanych wyżej wyrokach: z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 2470/21, z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). VII. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.