I SA/Wa 2704/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Z. L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. Ł., stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] zostało umorzone z mocy prawa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] przejął na własność Państwa w zamian za rentę nieruchomość rolną, oznaczoną jako działki nr [...] i [...], o powierzchni [...] ha, położoną w [...], stanowiącą własność J. i G. S. Wnioskiem z dnia 28 lutego 2020 r. Z. Ł. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1976 r. Rozpatrując złożony wniosek, Minister stwierdził, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy umarza się z mocy prawa postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ przywołał treść art. 104 § 1 kpa i wyjaśnił, że wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Przemawiają za tym także: wzgląd na pewność obrotu prawnego (władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji jednoznacznie przesądza o losie i wyniku postępowania) oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu (poprzez kontrolę zajścia przesłanek umorzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym). Minister wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1976 r. Określenie daty doręczenia napotykać musi trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanej decyzji minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu doręczenia decyzji, tym bardziej że decyzja ta została wykonana. W decyzji wskazano, że będzie ona doręczona jej adresatom i nie ma podstaw do podważenia twierdzeń ówczesnych organów, nie można bowiem zakładać, że funkcjonowały one w sposób nieprawidłowy. Z tych przyczyn należy uznać, że doręczenie nastąpiło najpóźniej w grudniu 1976 r. Ustalając datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek Z. Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1976 r. wpłynął do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 10 marca 2020 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Przedmiotowe postępowanie zostało więc wszczęte po ponad 43 latach od doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. Skoro zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania w całości. Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Z. Ł. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli: - art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) poprzez przyjęcie, że na gruncie rozpoznawanej sprawy istnieją podstawy do umorzenia z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1976 r. z uwagi na wszczęcie postępowania po upływie 30 lat od doręczenia przedmiotowej decyzji, podczas gdy w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego datę odbioru przedmiotowej decyzji, a zatem brak jest podstaw do uznania, że doręczenie nastąpiło najpóźniej w grudniu 1976 r., - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego pozostających w sprzeczności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem naczelnymi zasadami wyrażonymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasadą lex reto non agit, zasadą demokratycznego państwa prawnego, zasadą zaufania obywateli do Państwa, - art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego pozostających w sprzeczności z w/w przepisem Konstytucji, w konsekwencji odebranie skarżącej możliwości uzyskania prejudykatu dla roszczeń odszkodowawczych, a co za tym idzie ograniczeniem skarżącej konstytucyjnego prawa do sądu. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491). Zgodnie z jego treścią umarza się z mocy prawa postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Od tego dnia możliwość rozstrzygania przez organ sprawy administracyjnej, której przedmiotem pozostaje stwierdzenie nieważności jest ograniczona brzmieniem art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji organ może ograniczyć się do stwierdzenia (np. w formie pisma informującego), że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Dla zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. konieczne jest bowiem ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, co często jest przedmiotem sporu, jak również, kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Strona postępowania nieważnościowego winna mieć zaś możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 powołanej ustawy zarówno w postępowaniu instancyjnym, jak i w ramach sądowej kontroli prawidłowości wydanej decyzji. W tym zatem zakresie Sąd podziela stanowisko Ministra zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji. Jak wynika z akt sprawy, taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca wnioskiem z dnia 28 lutego 2020 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej, oznaczonej jako działki nr [...] i [...], o powierzchni [...] ha, położonej w [...], stanowiącej wówczas własność poprzedników prawnych skarżącej J. i G. S. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wyjaśnił, że "Nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1976 roku"... "Z tych przyczyn należy uznać, że doręczenie (kwestionowanej decyzji) nastąpiło najpóźniej w grudniu 1976 roku". Oznacza to, że Minister w zakresie ustalenia istotnej z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., ustawowej przesłanki, czyli daty doręczenia kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji, wobec braku dokumentów mogących potwierdzić tę okoliczność oparł się na domniemaniu, zgodnie z którym doręczenie to nastąpiło najpóźniej w grudniu 1976 r. Takie postępowanie Ministra narusza w ocenie Sądu zarówno powołany art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., jak i art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Zwrócić należy uwagę, że z woli ustawodawcy umorzeniu w trybie art. 2 ust. 2 powołanej ustawy mogą podlegać jedynie postępowania wszczęte po upływie trzydziestu lat "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia" i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Taka treść normy prawnej nie daje organowi możliwości oparcia się w kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności jedynie na domniemaniu, nawet wynikającym z zasad doświadczenia i logiki. Ustawodawca uznał, że organ orzekający ma obowiązek określenia daty doręczenia kwestionowanej decyzji i dopiero od tak ustalonej daty może liczyć upływ trzydziestu lat dający możliwość uznania, że toczące się postępowanie z mocy prawa ulega umorzeniu. Biorąc zaś pod uwagę skutki takiej regulacji prawnej (np. pozbawienie strony możliwości dochodzenia swoich praw), w ocenie Sądu przepisu tego nie można wykładać rozszerzająco. Podkreślić przy tym należy, że z treści uzasadnienia decyzji Ministra nie wynika, na podstawie jakich dokumentów organ przyjął, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1976 r. doręczona została stronom "najpóźniej w grudniu 1976 r." W tej sytuacji przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też wszechstronne zbadanie kwestii daty doręczenia kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości umorzenia kwestionowanego postępowania nadzorczego. Z analizy akt sprawy wynika, że Minister podjął działania zmierzające do uzyskania decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1976 r. oraz ustalenia faktu i daty jej doręczenia stronom. Działania te nie przyniosły jednak oczekiwanych efektów. W tej sytuacji organ, w oparciu o art. 75 § 1 kpa, winien był przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, mające na celu uzyskanie dowodów pośrednich umożliwiających ustalenie, w jakiej dacie doręczona została kwestionowana decyzja. Przepis ten stanowi bowiem, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W tym celu organ winien był zbadać istniejącą dla przedmiotowych działek, jak wynika z pisma Z. Ł. z dnia 1 marca 1981 r. znajdującego się w aktach sprawy, księgę wieczystą dawny nr [...], ustalić, do jakiej księgi wieczystej, kiedy i na jakiej podstawie działki te zostały przepisane jako własność Państwa w zarządzie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (pismo Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1981 r., pismo Urzędu Gminy w [...] z dnia 19 maja 1995 r. skierowane do Urzędu Rejonowego w [...] oraz dokument elektroniczny ze Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] września 2021 r. zatytułowany "Informacja"). Ponadto, biorąc pod uwagę, że za przejmowane działki ich byli właściciele mieli otrzymać spłatę w wysokości [...] zł, którą miał wypłacić Bank Spółdzielczy [...] (kserokopia decyzji z dnia [...] listopada 1976 r.), Minister winien był poczynić starania w celu ustalenia, czy w archiwach tego Banku znajdują się dokumenty świadczące o wypłacie tej należności, w tym może również kopia przedmiotowej decyzji. Po przeprowadzeniu takiego dodatkowego postępowania dowodowego Minister w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa wyda ponowne orzeczenia w rozpatrywanej sprawie, w uzasadnieniu którego wskaże fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dodatkowo, ze względu na podniesione w skardze zarzuty wyjaśnić należy, że jak stanowi Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7). Także zgodnie z treścią art. 6 kpa organ administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie mają samodzielnie możliwości "odmówienia zastosowania" obowiązującego przepisu prawa, nawet jeśli w ich ocenie jest on niezgodny z Konstytucją. Oznacza to, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje omawiana regulacja prawna, to Minister zobowiązany jest do orzekania również na podstawie przepisów ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, że organem powołanym do badania zgodności z Konstytucją konkretnych ustawowych rozwiązań prawnych jest Trybunał Konstytucyjny. Jak zaś Sądowi jest wiadome (okoliczność notoryjna) przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Postępowanie to obecnie się toczy (informację o tym postępowaniu można uzyskać pod adresem internetowym: https://trybunal.gov.pl/s/k-2-22). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) orzekł jak w sentencji. Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.