II OSK 2176/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 271/21 w sprawie ze skargi I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na akt Prezydenta Miasta Poznania z dnia 16 lutego 2021 r., nr MKZ-X.4125.2.150.2020.H w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 271/21, oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (Spółka) na akt Prezydenta Miasta Poznania z dnia 16 lutego 2021 r., nr MKZ-X. 4125.2.150.2020.H, w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych. Jak wynika z akt sprawy, Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu w dniu 16 lutego 2021 r., na podstawie art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., zwana dalej: "u.o.z."), porozumienia z dnia 18 listopada 2003 r. zawartego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim i Prezydentem Miasta Poznania w sprawie powierzenia Miastu Poznań spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2003 r. nr 184, poz. 3434), odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych z dnia 24 listopada 2020 r., znak: MKZ-X.4125.2.150.2020.H, którymi zalecił Spółce jako zarządcy sądowemu nieruchomości reprezentowanej przez członków zarządu B. S. i B. F., przeprowadzenie następujących niezbędnych czynności przy zabytku: 1) naprawa pęknięć w murach, nadprożach, gzymsach kamienicy oraz uszkodzeń w balkonach, 2) remont dachu i zadaszenia nad II kondygnacją kamienicy, 3) wymiana rynien, rur spustowych i obróbek blacharskich w kamienicy, 4) wykonanie pionowej izolacji przeciwwilgociowej w kamienicy i oficynach, 5) naprawa i uzupełnienie tynków w elewacjach kamienicy i oficyn, 6) renowacja elewacji kamienicy w zakresie pomalowanie w kolorystyce opartej na wynikach badań stratygraficznych oraz odtworzenia brakujących elementów wystroju architektoniczno-sztukatorskiego, 7) pomalowanie bramy i dwojga drzwi w elewacji frontowej kamienicy zgodnie z kolorystyką ustaloną na podstawie wyników badań stratygraficznych powłok malarskich przeprowadzonych w obrębie oryginalnych bram i drzwi w elewacji tylnej i w oficynach, 8) remont nieużytkowanych lokali mieszkalnych w oficynach w zakresie naprawy więź i pokrycia (lokale nr [...], nr [...] i nr [...]) oraz pomieszczenia piwnicy (nr [...]) zakresie zabezpieczenia konstrukcji. W zaleceniu pokontrolnym wskazano, że powyższe prace należy przeprowadzić w terminie określonym przez Miejskiego Konserwatora Zabytków następująco: prace określone w pkt 1-3 do dnia 31 grudnia 2021 r., a prace określone w pkt 4-6 do dnia 31 grudnia 2023 r. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Spółka na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") podniosła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2b pkt 2 w zw. z art. art. 96 ust. 2 u.o.z., poprzez błędne uznanie, że Miejski Konserwator Zabytków na podstawie porozumienia z dnia 18 listopada 2003 r. zawartego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim oraz Prezydentem Miasta Poznania w sprawie powierzenia Miastu Poznań spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków posiadał uprawnienie do wydania zaleceń pokontrolnych oraz odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych, gdy tymczasem wobec błędnej delegacji uprawnienie takie miał jedynie Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków; 2) art. 40 ust. 1 w zw. z art. 5 u.o.z., poprzez błędne uznanie, że adresatem zaleceń pokontrolnych w niniejszej sprawie jest zarządca sądowy nieruchomości, w sytuacji gdy zalecenia te powinny być skierowane do współwłaścicieli nieruchomości; Z kolei na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania i wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej w odniesieniu do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz przesłanek oddalenia tej skargi, co przejawiało się w braku przeprowadzenia analizy zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia art. 38 w zw. z art. 39 ust. 2 u.o.z. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. O. będąca współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości wniosła o jej oddalenie jako bezpodstawnej. Prezydent Miasta Poznania w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonych zaleceń pokontrolnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie, co nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim, brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Nie wynika dla sądu administracyjnego również obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Utrwalony jest pogląd, według którego, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 930/22). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odniósł się do istoty podnoszonych przez skarżącą Spółkę zarzutów, w szczególności wyjaśnił dlaczego uznał, że zalecenia pokontrolne wydane zostały przez właściwy organ i że ich adresatem winna być Spółka, jako zarządca sądowy nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela, co czyni niezasadnymi zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2b pkt 2 w zw. z art. 96 ust. 2 u.o.z. wyjaśnić trzeba, że na podstawie ostatnio wskazanego przepisu wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom, powiatom, związkom gmin, związkom powiatów, związkom powiatowo-gminnym albo związkom metropolitalnym, położonym na terenie województwa. Zalecenia pokontrolne Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu, które zostały wydane w związku z przedmiotową w sprawie nieruchomością wynikały z właściwości przysługującej mu na podstawie porozumienia z dnia 18 listopada 2003 r. zawartego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim i Prezydentem Miasta Poznania w sprawie powierzenia Miastu Poznań spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Na mocy tego porozumienia przekazano kompetencję m.in. do sprawowania nadzoru nad prawidłowością prowadzonych badań konserwatorskich, architektonicznych, prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i innych działań przy zabytkach, czy organizowania i prowadzenia kontroli w zakresie ochrony zabytków i opiece nad zabytkami. Wbrew stanowisku Spółki konsekwencją przeniesienia uprawnień na mocy powołanego porozumienia jest uprawnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do działań nadzorczych w postaci wydawania zaleceń pokontrolnych w trybie art. 40 u.o.z. Słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami sprawowanie nadzoru nad prawidłowością prowadzonych badań konserwatorskich, architektonicznych, prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i innych działań przy zabytkach oraz organizowanie i prowadzenie kontroli w zakresie ochrony zabytków i opiece nad zabytkami uregulowane zostały w art. 38 - 50, umiejscowionych w rozdziale 4 Nadzór Konserwatorski. Skoro wskazane przepisy obejmują postępowanie kontrolne, to logiczną konsekwencją jest możliwość wydania zaleceń pokontrolnych albo decyzji, które kończą te postępowanie. Uwzględniając kompetencję ustawową do zawarcia porozumienia w zakresie realizacji zadań wojewódzkich konserwatorów zabytków wyrażoną w art. 96 ust. 2 u.o.z. (właściwość delegacyjna), brak jest podstaw by uznać, że możliwość stosowania art. 40 u.o.z. nie przysługuje miejskiemu konserwatorowi zabytków. Ustawodawca dopuścił przeniesienie kompetencji na rzecz innego organu administracji publicznej, w porozumieniu doszło to ich przeniesienia, co stanowi wystarczające upoważnienie do realizacji zadań, o których mowa w art. 40 u.o.z. Wobec powyższego, przy wydawaniu kwestionowanych zaleceń pokontrolnych nie doszło do wkroczenia w zakres właściwości innego organu administracyjnego. Odnosząc się do drugiej z podnoszonych przez Spółkę kwestii, a dotyczącej adresata zaleceń pokontrolnych tytułem wstępu wskazać należy, że podstawę prawną działalności sądowego zarządcy nieruchomości stanowi przepis art. 203 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., zwana dalej: "k.c.") oraz przepisy art. 933-941 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm., zwana dalej: "k.p.c."). Rolą zarządcy nieruchomości ustanowionego przez sąd na podstawie art. 203 lub 269 k.c. jest przede wszystkim prowadzenie racjonalnej gospodarki nieruchomością w razie konfliktu, o cechach sprecyzowanych w ustawie (nie można uzyskać zgody większości współwłaścicieli w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu, większość narusza zasady prawidłowego zarządu lub krzywdzi mniejszość), albo też w razie powstania ważnych powodów wskazanych w art. 269 k.c. Sprawowanie tego zarządu nie ma ściśle określonych ram, a w szczególności nie zmierza ono do pozbawienia współwłaściciela bądź też użytkownika wieczystego jego prawa. Może więc trwać długo i w tym czasie nieruchomość musi być prawidłowo zagospodarowana. Zarządca zastępuje więc współwłaścicieli w tym elemencie ich prawa, jakim jest prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną (art. 200 k.c.), wyłączając ich od dokonywania czynności zwykłego zarządu (P. Szewczyk, Powołanie sądowego zarządcy nieruchomości, PS 2009, nr 11-12, s. 82-100). Zgodnie z art. 5 pkt 2 i 3 u.o.z. opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków: prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Pod pojęciem posiadacza, zgodnie z art. 336 k.c., rozumie się zarówno tego, kto faktycznie włada rzeczą jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Do opieki nad zabytkami, w tym przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych, zobowiązany jest zatem szeroki krąg podmiotów władających zabytkami. Zarządca sądowy nieruchomości, który uzyskuje prawo zarządzania obiektem będącym cudzą własnością, w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela, na podstawie (w niniejszej sprawie) orzeczenia sądu powszechnego, jest podmiotem zobowiązanym do opieki nad zabytkiem, a tym samym może być adresatem zaleceń pokontrolnych wydanych w oparciu o art. 40 ust. 1 u.o.z. Z brzmienia tego przepisu nie należy wywodzić, że adresatem zaleceń może być tylko osoba fizyczna lub kierownik jednostki organizacyjnej, tj. podmioty uczestniczące w kontroli (vide art. 38 ust. 2 i 4 u.o.z.). Systemowe odczytanie tej normy prawnej pozwala przyjąć, że zalecenie pokontrolne może być skierowane do podmiotu, zdolnego co do zasady, by być adresatem obowiązków, a rzadziej uprawnień, wynikających z u.o.z. Z pewnością takim podmiotem jest zarządca nieruchomości. Z regulacji określających pozycję prawną zarządcy wynika w szczególności, że zarządca nieruchomości obowiązany jest wykonywać czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki i ma on prawo pobierać wszelkie pożytki z nieruchomości, spieniężać je w granicach zwykłego zarządu oraz prowadzić sprawy, które przy wykonywaniu takiego zarządu okażą się potrzebne (art. 935 § 1 k.p.c.). Zarazem zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Z treści tego przepisu wynika, że jednym z obowiązków, który może zostać nałożony na jego podstawie jest wykonanie odpowiednich robót budowlanych przy zabytku, a najistotniejsze znaczenie ma cel, jakiemu służyć mają wykonane roboty budowlane. Jest nim zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, czy inaczej przeciwdziałanie dewastacji i pogorszeniu substancji zabytkowej obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Dlatego, o ile konieczne jest wykonanie robót budowlanych w celu zabezpieczenia obiektu budowlanego przed dalszym pogorszeniem jego stanu technicznego, to taki obowiązek może zostać nałożony. Ponadto, w doktrynie wskazuje się, że zasadniczo zarządca jest uprawniony dokonywać czynności zwykłego zarządu. Dokonuje takich czynności samodzielnie, bez konieczności uzyskiwania zgody współwłaścicieli (większości) bądź zezwolenia sądu (por. I.Ignatowicz, w: Komentarz KC, t. I, 1972 s. 519 za: System Prawa Prywatnego, Tom 3 Prawo rzeczowe pod red. Tomasza Dybowskiego, C.H. Beck Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2007, str. 460). W granicach w jakich zarządca uprawniony jest do sprawowania zwykłego zarządu to w tym zakresie tracą te uprawniania współwłaściciele. Jeszcze raz należy zaakcentować, że zarządca nie jest traktowany jako przedstawiciel współwłaścicieli, gdyż działa w imieniu własnym na podstawie umocowania sądowego (por. Kodeks cywilny, Komentarz, red. E. Gniewek, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 339). Według powszechnego poglądu doktryny (z drobnymi różnicami szczegółowymi) pojęciem zarządu należy obejmować wszelkie, różnorodne, liczne czynności o charakterze faktycznym lub prawnym, a także o charakterze urzędowym, dotyczące gospodarowania rzeczą wspólną. Do czynności faktycznych zalicza się przykładowo: ustalenie przeznaczenia rzeczy, jej eksploatację, inwestycje, remonty itp. Czynności prawne to np. wynajęcie lub wydzierżawienie rzeczy, ubezpieczenie rzeczy. Do czynności zarządu zalicza się także szereg "czynności urzędowych" podejmowanych w postępowaniu przed właściwymi organami, m.in. wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wniosek o pozwolenie na budowę, prowadzenie prac. O charakterze czynności podejmowanych w ramach zarządu nie decyduje sama tylko natura danej czynności, lecz także całokształt konkretnego przypadku. Kodeks cywilny nie definiuje pojęcia czynności zwykłego zarządu i przekraczających ten zakres. Pojęcia te mają charakter względny i każdorazowo ocena ich charakteru wymaga wszechstronnej analizy występujących w sprawie okoliczności faktycznych. Czynność zachowawcza, w zależności od okoliczności, może być czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Celem czynności zachowawczej jest zaś ochrona wspólnego prawa przed możliwym niebezpieczeństwem utraty prawa własności, uszkodzenia, czy pogorszenia rzeczy, stanowiącej przedmiot współwłasności. W tym pojęciu mieszczą się czynności zmierzające do usunięcia zagrożenia wspólnej rzeczy i wspólnego prawa własności tej rzeczy, a także czynności podejmowane w sytuacji, gdy już doszło do naruszenia wspólnego prawa. Do czynności przekraczających zwykły zarząd (o których mowa m.in. w art. 935 § 3 k.c.) należy natomiast zaliczył te o najpoważniejszych skutkach - wpływających na substancję rzeczy, sposób jej przeznaczenia, czy generujących istotne koszty obciążające współwłaścicieli. Z pewnością te czynności, które nie mieszczą się w bieżącym gospodarowaniu rzeczą, jej zwykłej eksploatacji i utrzymaniu w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia rzeczy, a powodują nadzwyczajne wydatki stanowić będą czynność przekraczającą zwykły zarząd. Autor skargi kasacyjnej we wniesionym środku zaskarżenia nie podważył skutecznie, poprzez szczegółowe odniesienie się do konkretnych nakazanych prac, czy rzeczywiście wykraczają one poza zakres pojęcia "czynności zachowawcze", "czynności przekraczające zwykły zarząd". Nie było wystarczające lakoniczne stwierdzenie, że "wszystkie wskazane w zaleceniach prace wykraczają poza zakres zwykłego zarządu, a ponadto są bardzo kosztowne" (1.243.000 zł). Na marginesie, oczywistym jest, że nakazane w zaleceniach pokontrolnych prace potencjalnie stanowią obciążenie finansowe, jednak wobec ciążących z mocy prawa obowiązków (art. 5 u.o.z.), argumenty natury ekonomicznej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej obiektu, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 w zw. z art. 5 u.o.z. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 207 § 2 p.p.s.a.