II SA/Kr 697/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Ł. Ł. na akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej postanawia: skargę odrzucić. Ł.Ł. w dniu 16 stycznia 2020 r. złożył do Prezydenta Miasta Krakowa za pośrednictwem elektronicznego dziennika podawczego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W swoim wniosku wniósł o udostępnienie informacji na temat rocznych sprawozdań budżetowych Rb za lata 2010-2016 dla każdego przedszkola samorządowego, również dla przedszkoli integracyjnych, w tym placówek oświatowych działających w zespołach (Rb-27S, Rb-28S i Rb-34S), dla Gminy Miejskiej Kraków (Rb-27-S i Rb-28S) oraz dla Zespołu Obsługi Ekonomiczno-Administracyjnej Szkół i Przedszkoli (Rb-28S). Ponadto Ł.Ł. wniósł o udostępnienie informacji o wskazanie rzeczywistej liczby dzieci odpowiednio w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych oraz uczniów w szkołach podstawowych i gimnazjach (również dla każdej ze szkół), dla których organem prowadzącym była Gmina Miejska Kraków za lata 2010-2016, z podziałem na poszczególne miesiące roku, zaś ewentualnie za te lata wskazanie statystycznej liczby uczniów i przedszkolaków zgodnie z Systemem Informacji Oświatowej według stanu na marzec i wrzesień 2010-2016 roku. Nadto ŁŁ. wniósł o przesłanie metryczki subwencji oświatowej Gminy Miejskiej Kraków za lata 2010-2016. Pismem z dnia 28 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wezwał wnioskodawcę o wykazanie, iż uzyskanie informacji publicznej, o której mowa we wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie wskazano, że przedmiotowa informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną. Skarżący w dniu 31 stycznia 2020 r. (data wpływu do Kancelarii Magistratu 7 luty 2020 r.) odpowiedział na wezwanie. Organ przyjął wyjaśnienie wnioskodawcy co do wykazania interesu publicznego i w dniu 17 lutego 2020 r. udzielił wnioskodawcy częściowej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji przesyłając odpowiedź na punkty: pkt 6 – zestawienie ogólnej liczby dzieci/uczniów w oddziałach przedszkolnych, szkołach podstawowych i gimnazjach, których źródłem danych jest System Informacji Oświatowej według stanu na 31 marca 2010-2016 oraz 30 września 2010-2016, pkt 9 – skany metryczki subwencji oświatowej miasta Krakowa za lata 2010-2016. Wnioskodawca został poinformowany, iż na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. odpowiedź na pozostałe punkty tj. 1-5 oraz 7-8 zostanie udzielona w terminie do 7 kwietnia 2020 r. z powodu konieczności przygotowania skanów dokumentów. W powołanym piśmie organu z dnia 17 lutego 2020 r. zamieszono również następującą informację: "Jednocześnie informuję, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem Urząd Miasta Krakowa będzie musiał ponieść dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia informacji (art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.). Koszt został oszacowany na podstawie kwerendy ilości dokumentów, które zostaną udostępnione w formie skanów w ilości 11.000 stron i wyniosą 2.600,00 złotych (słownie: dwa tysiące sześćset złotych 00/100). Jest to koszt udostępnienia dokumentacji w formie elektronicznej, na który składa się m.in. eksploatacja sprzętu, transport dokumentacji z zakładowej składnicy akt do siedziby jednostki i z powrotem (w miejscu składowania akt przy u. Fatimskiej 8 w Krakowie nie ma możliwości wykonania takiej ilości kopi/skanów). Opłatę odpowiadającą powyższym kosztom w wysokości 2.600 złotych (słownie: dwa tysiące złotych 00/100) należy przelać na rachunek bankowy (...). Wobec powyższego proszę w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej odpowiedzi na wniosek, wnieść ww. opłatę, bądź powiadomić Urząd Miasta Krakowa o wycofaniu wniosku, bądź dokonać zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji publicznej. Brak informacji o wycofaniu wniosku, bądź brak dokonania zmiany w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji publicznej ww. terminie, skutkuje udostępnieniem informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem kosztów. Niewniesienie opłaty spowoduje wszczęciem postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej, co spowoduje dodatkowe obciążenia kosztami". W dniu 3 kwietnia 2020 r. wnioskodawcy udostępniono pozostałe informacje: roczne sprawozdania Rb-27S, Rb-28S i Rb-34S, według stanu na 31 grudnia, za lata 2010- 2016 dla każdego przedszkola samorządowego oraz dla każdego zespołu, którego składową jest przedszkole; roczne sprawozdania Rb-27S i Rb-28S, według stanu na 31 grudnia, za lata 2010-2016 dla Gminy Miejskiej Kraków; roczne sprawozdania Rb-28S, według stanu na 31 grudnia, za lata 2010-2016 Zespołu Ekonomiki Oświaty. Ze względu na obszerność danych odpowiedź została wysłana do wnioskodawcy za pośrednictwem poczty polskiej z nagraną płytą CD. W powołanym piśmie organu z dnia 3 kwietnia 2020 r. zamieszono również następującą informację: "Jednocześnie informuję, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem Urząd Miasta Krakowa poniósł dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia informacji (art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.). Koszt został oszacowany na podstawie kwerendy ilości dokumentów i wyniósł 2.600,00 złotych (słownie: dwa tysiące sześćset złotych 00/100). Jest to koszt udostępnienia dokumentacji w formie elektronicznej, na który składa się m.in. eksploatacja sprzętu, transport dokumentacji z zakładowej składnicy akt do siedziby jednostki i z powrotem (w miejscu składowania akt przy ul. Fatimskiej 8 w Krakowie nie było możliwości wykonania kopi/skanów). Do dnia udzielenia odpowiedzi na Pana wniosek o udzielenie informacji publicznej, na rachunek bankowy Urzędu Miasta Krakowa (...) nie wpłynęła żądana kwota. O kosztach udostępnienia informacji publicznej, został Pan poinformowany w udzielonej odpowiedzi z 17 lutego 2020 roku. W związku z powyższym zostaje wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej, co spowoduje dodatkowe obciążenia kosztami". Pismem z dnia 20 kwietnia 2020 r. Ł.Ł. wniósł skargę na "akt Prezydenta Miasta Krakowa, wyznaczający wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej (tj. inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa), podjęty w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nr sprawy: [...] (pismo z dnia 3 kwietnia 2020 roku, doręczone Skarżącemu w dniu 14 kwietnia 2020 roku), na mocy którego wyznaczono opłatę w wysokości 2.600,00 złotych". Zaskarżonemu aktowi Prezydenta Miasta Krakowa skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie tego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej; 2) naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie prawa Skarżącego do uzyskania dostępu do informacji publicznej; 3) naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej poprzez błędne jego zastosowanie i nałożenie na Skarżącego opłaty wykraczającej poza zakres "dodatkowych kosztów", wszak wskazany przez Skarżącego sposób udostępnienia informacji publicznej nie wiązał się z powstaniem żadnych dodatkowych kosztów oraz był dla organu najprostszym sposobem udostępnienia informacji publicznej; 4) naruszenie art. 8 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na organy postępowania obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, podczas gdy Prezydent Miasta Krakowa ustalając opłatę za udostępnienie informacji publicznej, bez wcześniejszego poinformowania Skarżącego o możliwości jej pobrania oraz ewentualnej możliwości modyfikacji wniosku lub jego cofnięcia, naruszył powyższą zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 5) naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na Organ obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez jego błędne niezastosowanie i niepoinformowanie wnioskodawcy o wysokości możliwej opłaty za udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a przekazanie informacji o ustalonej opłacie dopiero po jej udostępnieniu, co stoi w sprzeczności z treścią tego przepisu. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności – aktu Prezydenta Miasta Krakowa związanej z ustaleniem opłaty za udostępnienie informacji publicznej oraz uchylenie tej czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Z akt sprawy oraz pism stron wynika, że pismo organu z dnia 17 lutego 2020 r. zostało przesłane przez organ do wnioskodawcy pocztą elektroniczną na adres a-mail podawany w toku postępowania (w stopce kolejnych pism). Skarżący kwestionuje otrzymanie tego pisma podnosząc, że we wniosku wskazywał inny adres e-mail, a skrzynka pocztowa, do której pismo zostało wysłane, była nieczynna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej u.d.i.p.), jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2). Powiadomienie o wysokości opłaty, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., postrzegane jest jako sui generis akt administracyjny, a tym samym jako oświadczenie woli organu zorientowane na wywołanie skutków prawnych; ma ono zdeterminowane prawem miejsce w sekwencji czynności organu i do jego cech konstytutywnych należy niewątpliwie uprzedniość wobec ewentualnego udostępnienia informacji publicznej. Tak rozumiany akt jest kwalifikowany "inny akt z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), który potencjalnie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Skarżący wniósł jednak skargę na pismo organu z dnia 3 kwietnia 2020 r., które – w ocenie Sądu – z pewnością nie ma znamion powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Pismo to zostało wystosowane równolegle z udostępnieniem informacji publicznej i wskazuje na już poniesione koszty, a nie na koszty antycypowane. Oświadczenie organu zawarte w tym piśmie obiektywnie nie mogło rodzić żadnych skutków prawnych i – co również ważne – w zamyśle organu takich skutków prawnych rodzić nie miało. Organ odwołał się przecież do wcześniejszego pisma z dnia 17 lutego 2020 r. Pismo organu z dnia 3 kwietnia 2020 r. ma tak naprawdę cechy li tylko wezwania do zapłaty – wezwania do wykonania obowiązku wykreowanego wskutek podjętych wcześniej czynności – i jako takie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Hipotetycznie rzecz ujmując, w okolicznościach niniejszej sprawy potencjalnym przedmiotem skargi mogłoby być – jako "inny akt z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. – oświadczenie organu zawarte w piśmie z dnia 17 lutego 2020 r.; ono niewątpliwie zorientowane było na wywołanie skutków prawnych, o których mowa w art. 15 u.d.i.p. Powyższych konstatacji nie zmienia rysujący na tle akt spór stron co do prawidłowego doręczenia tudzież odebrania przez skarżącego pisma z dnia 17 lutego 2020 r. Warto zauważyć, iż ewentualny brak prawidłowego doręczenia aktu, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie jest przeszkodą do wniesienia nań skargi. Jest rzeczą znamienną, że – zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a – jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej.