III OZ 152/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1502/21 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 20 września 2021 r., nr SKO.OS/41.9/397/2021/9334/KK w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1502/21, oddalił wniosek Stowarzyszenia [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 20 września 2021 r. w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przez co należy rozumieć sytuację, gdy szkoda (majątkowa, a także niemajątkowa) nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Sąd podkreślił przy tym, że instytucja wstrzymania wykonania ma zastosowanie wyłącznie do takich aktów administracyjnych, które podlegają wykonaniu. Z kolei wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym takiego stanu, który jest zgodny z treścią aktu. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie dotyczy decyzji orzekającej o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tymczasem ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla określonego przedsięwzięcia lub stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie oznacza automatycznie zgody na podjęcie jakichkolwiek robót budowlanych związanych z jego realizacją. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest jednym z dokumentów wymaganych przez ustawodawcę do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę. Dopiero kolejne etapy procesu inwestycyjnego mogą prowadzić do uzyskania rozstrzygnięć, których wykonanie będzie mogło się wiązać z uzyskaniem przez strony postępowania konkretnych uprawnień lub nałożeniem na nie obowiązków. Wówczas jednak stronom przysługiwać będą odrębne środki zaskarżenia. Decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie nadaje się do wykonania, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią takiej decyzji. Ma ona charakter przygotowawczy, a na jej podstawie inwestor nie może rozpocząć jakichkolwiek robót budowlanych. Decyzja ta nie powoduje zatem bezpośrednio niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Dopiero rozstrzygnięcia, dla których jej wydanie jest warunkiem, mogą podlegać wykonaniu, jednak możliwość, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej ipsacji oraz zasądzenia kosztów postępowania zażaleniowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a przez to brak oceny przesłanek wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej na podstawie odrębnych przesłanek określonych w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesione zażalenie zawiera usprawiedliwiony zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 86f ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jednakże zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, pomimo nieprawidłowego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo stanął na stanowisku, że brak jest możliwości wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem nie nadaje się ona do wykonania. W obecnym stanie prawnym, istnieje możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie bowiem do treści art. 86f ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dodanego do tej ustawy na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływaniach na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 784) - do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 P.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Trudne do odwrócenia skutki powiązano z następstwami wynikającymi z podjęcia realizacji przedsięwzięcia. Ustawodawca przewidział zatem jednoznacznie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (decyzja środowiskowa) może podlegać wstrzymaniu, pomimo, że nie powoduje bezpośrednio możliwości realizacji przedsięwzięcia, a jest jedynie etapem szeroko rozumianego postępowania inwestycyjnego. Decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest również decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z art. 84 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływaniach na środowisko. Oznacza to, że wniosek o wstrzymanie decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie mógł zostać uwzględniony tylko z tego powodu, że decyzja ta nie nadaje się do wykonania. Wyjaśnić przy tym należy, że intencją ustawodawcy nie było stworzenie regulacji obligującej sądy administracyjne do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej każdorazowo w przypadku złożenia wniosku w tym zakresie, ale o otwarcie drogi do merytorycznego rozpoznawania takich wniosków, mimo że decyzja środowiskowa nie wywołuje skutków materialnoprawnych. Możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, że każdy wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji będzie zasługiwał na uwzględnienie. Należy mieć bowiem na względzie, że złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca powinna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie pozwala na stwierdzenie, że w tym konkretnym przypadku zachodzą okoliczności uzasadniające możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływaniach na środowisko. Obowiązek wykazania (uprawdopodobnienia) przesłanek wynikających z powyższego przepisu ciąży na wnioskodawcy i dlatego też, aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wnioskodawca musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności świadczących o zasadności wstrzymania, popartych faktami. Zadaniem Sądu jest natomiast zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za uwzględnieniem jej wniosku. W treści wniosku Stowarzyszenie wskazało, że prowadzone przedsięwzięcie może doprowadzić do nieodwracalnych szkód w środowisku naturalnym na skutek zalania, a tym samym do uszkodzenia pobliskich, podlegających ochronie konserwatorskiej budynków (kościoła i pałacu) oraz parku. W ocenie Stowarzyszenia, pojemność planowanego zbiornika retencyjnego nie jest wystarczająca i przy silnym opadzie dojdzie do nieuchronnego zrzutu wody opadowej na tereny niżej położone, powodując ich zalanie, a w konsekwencji niszczenie. Podniesione okoliczności są niewystarczające do uznania, że wykonanie zaskarżonej decyzji, może wywołać trudne do odwrócenia skutki, przez które należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano skarżoną decyzję. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane okoliczności mogłyby odnieść skutek, w sytuacji gdyby wnioskodawca wykazał, że okoliczności te są realne i mają miejsce w rzeczywistości. Jednakże zdarzenia hipotetyczne, posiadające nawet pewien stopień prawdopodobieństwa, nie mogą stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia wniosku. Podstawę wstrzymania mogą stanowić wyłącznie konkretne okoliczności oraz dane, a nie zdarzenia niepewne, mogące hipotetycznie wystąpić w przyszłości, zatem skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, aby wystąpiły przesłanki do przyjęcia, że wykonanie zaskarżonej decyzji groziło niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, tj. przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływaniach na środowisko, co uniemożliwiało wstrzymanie wykonania decyzji. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem, a zażalenie podlegało oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.