II GSK 1333/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej im. Powstania Warszawskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4356/21 w sprawie ze skargi A. A. na czynność Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej im. Powstania Warszawskiego w przedmiocie stwierdzenia objęcia kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4356/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi A.A., zwanego dalej "skarżącym", na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie, zwanego dalej także "organem", w przedmiocie stwierdzenia objęcia kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 16 maja 2021 r. skarżący przekroczył granicę państwową na lotnisku Warszawa-Okęcie i został zakwalifikowany przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do odbycia kwarantanny, a jego dane wpisano do Ewidencji Przyjazdów do Polski. W skardze do WSA w Warszawie skarżący zarzucił, że czynność w postaci objęcia kwarantanną została dokonana z naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem epidemii, a w szczególności § 3 ust. 2 pkt 9 stanowiącym, iż - obowiązku, o którym mowa w § 2 ust. 2, nie stosuje się w przypadku przekraczania granicy Rzeczypospolitej Polskiej (...) przez studentów, uczestników studiów podyplomowych, kształcenia specjalistycznego i innych form kształcenia, a także doktorantów kształcących się w Rzeczypospolitej Polskiej lub, w przypadku obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, w innych państwach. Zdaniem skarżącego - w momencie przekraczania granicy posiadał on status uczestnika studiów podyplomowych kształcącego się w Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez uczelnię, czyli zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia miał być zwolniony z obowiązku odbycia kwarantanny i nie miał obowiązku przekazania funkcjonariuszom informacji, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. Uwzględniając skargę, Sąd I instancji stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. W uzasadnieniu podkreślił, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP aktem rangi podustawowej, w oparciu o który organ dokonał zaskarżonej czynności. Zdaniem Sądu I instancji, § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotach delegacji ustawowej, która nie zawiera wytycznych w tym zakresie. W upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 5 i 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a ustawy zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów. Z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu. Na tej podstawie Sąd I instancji stwierdził, że § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jej treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Tak więc warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczenia praw obywateli jest ustanowienie ich tylko w ustawie. Oznacza to, że niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą. Przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wskazuje, że chodzi o obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy. Sąd I instancji podkreślił, że przepisy tej ustawy przewidują obowiązek kwarantanny, ale dla zupełnie innej sytuacji niż ta która była przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie. Z treści art. 34 ust. 2 ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że stanowi on o obowiązku kwarantanny dla osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności. Przepisy art. 34 ust. 2 oraz art. 34 ust. 5 ustawy nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej. Sąd I instancji za trafne uznał stanowisko, że ustawodawca, mówiąc o czasowych ograniczeniach określonego sposobu przemieszczania się (art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 46b pkt 1 ustawy), nie objął tym pojęciem obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej (art. 46b pkt 5 i 6 tej ustawy), skoro wyraźnie każdą z tych sytuacji opisał odrębnie jako różne rozwiązania. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, iż konstrukcja przepisu § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności narusza art. 52 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021r. w sprawie określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem epidemii (Dz. U. poz. 861 ze zm.) w związku z art. 46a i 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych ludzi - poprzez uznanie iż, § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 46a i 46b ustawy bowiem nie mieścił się w ramach podmiotowych i przedmiotowych delegacji ustawowej, która nie zawiera wytycznych w tym zakresie przez co nie spełnia wymogu konstytucyjnego z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, gdy w rzeczywistości takie wytyczne w art. 46b pkt 5 i 6 były. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. i w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2, § 8 ust. 1 pkt 2 zarządzenia Nr 119 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie utworzenia, a także określenia szczegółowego zakresu zadań terenowych organów Straży Granicznej oraz organizacji komend oddziałów, placówek i dywizjonów (Dz. Urz. KGSG z 2016 r. poz. 108) poprzez uznanie, że właściwym organem ze skargi A.A. na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie w przedmiocie objęcia kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej - jest Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, 2. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. poprzez pominięcie i nie rozstrzygnięcie w orzeczeniu istoty skargi A.A. na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie w przedmiocie objęcia kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej tj. tego czy skarżący obywatel RP pobierający naukę należał do kategorii osób podlegających kwarantannie jak uznał organ czy też nie. W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i odrzucenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjna pełnomocnik skarżącego A.A. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy zwrócić szczególną uwagę na specyfikę sądowego stosowania prawa. Niezawisłość sędziowska, będąca fundamentalną przesłanką sprawowania wymiaru sprawiedliwości, w zasadniczym stopniu oddziela od siebie typ sądowego stosowania prawa od typu administracyjnego stosowania prawa (stosowania prawa przez organy administracji publicznej) ze względu na rodzaj podległości normom prawnym. W unormowaniu kompetencji sądu prymat mają normy Konstytucji, ustaw i równorzędnych im umów międzynarodowych oraz prawa europejskiego. "Sąd władny jest ocenić w rozpoznawanej sprawie zgodność z ustawą przepisów aktów wykonawczych, jest umocowany do wnoszenia pytań prawnych do TK dotyczących konstytucyjności przepisów ustawowych i aktów wykonawczych, jak również uprawniony do występowania z pytaniami w kwestiach prejudycjalnych do TSUE. Tworzy to rozległą i doniosła z punktu widzenia praworządności płaszczyznę badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W typie administracyjnym stosowania prawa kompetencja organu administracyjnego działającego jako organ władzy publicznej o charakterze wykonawczym jest wyznaczana innym rodzajem zadań i funkcji, które mają być realizowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Organy administracyjne w sprawach indywidualnych lub generalnych obowiązuje stosowanie norm wywodzonych z całej hierarchicznej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bez umocowania ich do oceny zgodności przepisów aktów niższej rangi z wyższymi ani też w granicach całego systemu" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 83). Sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy dokonuje kontroli działalności administracji publicznej jednocześnie w dwóch wymiarach: wewnętrznym i zewnętrznym. W wymiarze określonym jako zewnętrzny, sąd, w ramach swojej kompetencji do stosowania prawa znacznie szerzej niż kompetencja organów administracji publicznej, ustala swoje własne stanowisko dotyczące stanu prawnego sprawy w odniesieniu do stanu faktycznego takiego, jaki ustaliły organy. Sąd przy ustalaniu stanu prawnego sprawy korzysta ze szczególnych podstaw do badania mocy obowiązującej przepisów w hierarchii źródeł prawa oraz do tworzenia podstaw prawnych ochrony publicznych praw podmiotowych i przedmiotowego porządku prawnego w znacznie szerszym zakresie niż w administracji publicznej, bo poczynając od przepisów konstytucyjnych aż do aktów wykonawczych do ustaw. Dzięki temu sąd administracyjny uwzględnia znacznie szerszą i pogłębioną skalę wartości chronionych, w porównaniu z tą, która jest lub może być uwzględniana w działalności administracji publicznej. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela wypracowane w orzecznictwie stanowisko (zob. np.: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 843/22; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 1443/22), iż sądy administracyjne samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny, prowadzące do uchylenia decyzji przez Sąd pierwszej instancji. W ocenie NSA zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły skutecznie stanowiska zaprezentowanego w wyroku Sądu pierwszej instancji, który zasadnie ocenił, że nie można było skutecznie nałożyć kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej, gdyż podstawa prawna do tego upoważniająca była wadliwa. W orzecznictwie oraz w doktrynie prawa jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 K.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Zasadnicze znaczenie zasady legalizmu sprowadza się do wyeliminowania dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Ponadto, na gruncie Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r. sygn. akt K 28/98). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, że z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. wynika, że ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nadal zwanej "ustawą". W art. 46a ustawy prawodawca wskazał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b. Z kolei z art. 46b ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6). W myśl natomiast § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w okresie, o którym mowa w ust. 1, osoba przekraczająca granicę Rzeczypospolitej Polskiej, o której mowa w ust. 1, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. Wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia obowiązku poddania się kwarantannie (z uwagi na fakt przekroczenia granicy państwowej) stanowi wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli, o której mowa w art. 52 Konstytucji RP. Konstrukcja § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności, narusza art. 52 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Oznacza to, że nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał zakaz przemieszczania się po przekroczeniu granicy państwowej. Skoro nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia wolności poruszania się i przemieszczania się, to niezgodne z art. 52 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną do objęcia kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej. Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie organ wiąże naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w pierwszej kolejności z jego niezastosowaniem. Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie nie mógł zastosować tego przepisu, gdyż przedmiotem skargi wniesionej przez A.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu była czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie w przedmiocie stwierdzenia objęcia kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na tego rodzaju czynność dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa wydaje wyrok na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., w którym stwierdza bezskuteczność tej czynności. W rozpoznawanej sprawie tak też się stało, Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. (co wyraźnie zaakcentował w uzasadnieniu) a nie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., który to przepis dotyczy wyroku uwzględniającego skargę na decyzję administracyjną i jako niestosowany w sprawie nie mógł zostać naruszony. W dalszej kolejności skarżący kasacyjnie organ wskazuje na naruszenie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2, § 8 ust. 1 pkt 2 zarządzenia Nr 119 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie utworzenia, a także określenia szczegółowego zakresu zadań terenowych organów Straży Granicznej oraz organizacji komend oddziałów, placówek i dywizjonów (Dz. Urz. KGSG z 2016 r. poz. 108) poprzez uznanie, że właściwym organem ze skargi A.A. na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie w przedmiocie objęcia kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej - jest Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej. Przytoczony zarzut jest niezasadny, gdyż przedmiotem skargi do Sądu I instancji była czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie w przedmiocie stwierdzenia objęcia kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej. Komendant placówki Straży Granicznej zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 6a pkt 1 ustawy o Straży Granicznej jest terenowym organem Straży Granicznej. Jako organ, którego działanie stanowi przedmiot skargi jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., posiadającą zdolność sądową oraz zdolność procesową. Niezasadny jest także zarzut naruszenia § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. poprzez pominięcie i nie rozstrzygnięcie w orzeczeniu czy skarżący obywatel RP pobierający naukę należał do kategorii osób podlegających kwarantannie. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać na sposób rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji. Reguluje go art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do jego treści, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Z powołanego przepisu wynika, że rolą sądu administracyjnego jest prawidłowe odtworzenie granic materialnych rozpoznawanej sprawy, gdyż tworzą one wzorzec normatywny dla sprawowanej przez ten sąd kontroli zgodności z prawem działania organu wykonującego administrację publiczną. Odtwarzając ten wzorzec normatywny rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji z przyczyn wyżej wskazanych i zaakceptowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie istniała przewidziana przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia wolności poruszania się i przemieszczania się. W tej sytuacji niezgodne z art. 52 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną do objęcia kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej. Generalny brak właściwej podstawy materialnoprawnej do podjęcia zaskarżonej czynności objęcia kwarantanną czynił bezprzedmiotowymi rozważania co do tego, czy skarżący obywatel RP pobierający naukę należał do kategorii osób podlegających kwarantannie. W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.