IV SA/Po 53/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. w przedmiocie objęcia obowiązkiem kwarantanny 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. na rzecz skarżącej D. S. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] grudnia 2021 r. D. S., reprezentowana przez r.pr. K. B., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność P. P. I. S. w P. (dalej w skrócie "PPIS") objęcia skarżącej kwarantanną, o której skarżąca –będąca nauczycielką w Szkole Podstawowej nr [...] w M. G. – dowiedziała się telefonicznie w dniu [...] grudnia 2021 r. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: i) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności objęcia kwarantanną; ii) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia: 1) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (zwanej dalej "ustawą zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń", w skrócie "u.z.z.z.") – które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej – przez brak wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (dalej w skrócie "rozporządzenie RM z 6.5.2021 r."), wyłączającego formę decyzji administracyjnej bez stosownej podstawy ustawowej, co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie skarżącej wolności osobistej, wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium RP, wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP; 2) art. 32 u.z.z.z. – przez brak zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" skarżącej z osobą podejrzaną o zakażenie, tzn. o jego rzekomej styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, czego wymaga ten przepis; 3) art. 34 ust. 2 u.z.z.z. – przez zastosowanie najbardziej dla skarżącej dolegliwego środka, tj. kwarantanny, w sposób arbitralny i automatyczny, bo bez wymaganego rozważenia nadzoru epidemiologicznego, co sprawia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego", przeradzając się w dowolne wykonywanie władzy publicznej, poza granicami wyznaczonymi prawem, i co jest stałą, naganną praktyką tut. organu. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, w konkluzji podkreślając, że kwarantanna, zgodnie z ustawą, powinna była zostać na skarżącą nałożona w formie decyzji – której do dnia sporządzenia skargi w stosunku do skarżącej nie wydano – a skoro tego nie uczyniono, lecz nałożono kwarantannę w drodze czynności materialno-technicznej, to doszło do naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę, PPIS wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2021 r. na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.z.z. skarżąca została objęta obowiązkiem kwarantanny w okresie od [...] do [...] grudnia 2021 r. (do godz. [...]), z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 w wyniku kontaktu z osobą zakażoną tym wirusem na terenie Szkoły Podstawowej nr [...] w M. G. (zwanej dalej "Szkołą"). Informacja o objęciu kwarantanną została przekazana skarżącej telefonicznie w dniu [...] grudnia 2021 r. przez pracownika Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P.. Czynność obejmowania skarżącej kwarantanną została poprzedzona dochodzeniem epidemiologicznym, na które składało się: (1) ustalenie przez dyrektora Szkoły wykazu osób z bezpośredniego kontaktu (tj. uczniów oraz nauczycieli) z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2 i przekazanie ww. informacji organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej ("PIS") za pośrednictwem systemu teleinformatycznego SEPIS (akronim od "System Informacji Państwowej Inspekcji Sanitarnej"), (2) weryfikacja przez pracowników PIS danych dotyczących narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 osób z kontaktu z osobą zakażoną tym wirusem, (3) objęcie obowiązkiem kwarantanny osób narażonych na zakażenie wirusem SARS-CoV-2, niespełniających kryteriów, o których mowa w § 8 rozporządzenia RM z 6.5.2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W toku dochodzenia epidemiologicznego ustalono, że skarżąca – jako nauczyciel zatrudniony w Szkole – była narażona na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 w wyniku kontaktu z zakażonym uczniem, tj. małoletnim J. D. (data ostatniego narażenia: [...] grudnia 2021 r.), co zostało potwierdzone przez dyrektora Szkoły w "Zgłoszeniu kwarantanny dla instytucji" przekazanym za pośrednictwem systemu teleinformatycznego SEPIS (ID zgłoszenia: [...]). Organ podkreślił, że biorąc pod uwagę specyfikę środowiska nauczania i wychowania (tj. liczebność klasy, kubatura pomieszczeń lekcyjnych, przestrzeganie przez uczniów zasad higieny rąk / kichania / kaszlu oraz wietrzenia sal i tzw. części wspólnych), częstość interakcji uczniów z uczniami oraz uczniów z nauczycielami, jak również sposób szerzenia się zakażeń wywołanych wirusem SARS-CoV-2 (wirus ten szerzy się różnymi drogami, najczęściej drogą oddechową – dominuje droga kropelkowa, jednak w przypadku tzw. wariantów alertowych wirusa SARS-CoV-2, takich jak np. warianty Delta czy Omikron, duże znaczenie w transmisji zakażenia ma również przenoszenie drogą powietrzną, będącą formą przenoszenia pośredniego, w którym czynnik zakaźny, w tym przypadku wirus SARS-CoV-2, jest zawieszony w powietrzu w postaci drobnego pyłu lub kropelek płynu, które mogą długo przebywać w powietrzu), kwarantanną obejmowane są wszystkie osoby z kontaktu z osobą zakażoną, bardzo często cała grupa uczniów (klasa), jeżeli zakażenie koronawirusem rozpoznano u jednego z uczniów lub nauczyciela prowadzącego zajęcia dydaktyczne. Tym samym – zdaniem organu – trudno jest zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że organy PIS nie zweryfikowały uzyskanych od dyrektora Szkoły informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" z osobą podejrzaną o zakażenie oraz że nie przeprowadziły dostatecznej oceny ryzyka narażenia w toku dochodzenia epidemiologicznego. PPIS zaznaczył, że w przypadku skarżącej nie zachodziły jakiekolwiek przesłanki do odstąpienia od obowiązku odbycia kwarantanny zgodnie z § 8 rozporządzenia RM z 6.5.2021 r., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 29 listopada 2021 r. (Dz. U. poz. 2177), które weszło w życie 30 listopada 2021 r. (osoba niezaszczepiona przeciwko COVID-19, brak statusu ozdrowieńca, tj. zakończenia hospitalizacji, odbywania izolacji lub izolacji w warunkach domowych, z powodu stwierdzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2), a zatem kwarantanna została zastosowana prawidłowo. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kwarantanny, organ wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją zawartą w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM z 6.52021 r. w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby m.in. kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się, a informacja o objęciu osoby kwarantanną może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Z kolei w kwestii zarzutu naruszenia art. 34 ust. 2 u.z.z.z. poprzez zastosowanie najbardziej dolegliwego środka, tj. kwarantanny, w sposób arbitralny i automatyczny, bo bez wymaganego rozważenia nadzoru epidemiologicznego, organ wyjaśnił, że w przypadku skarżącej nie zachodziły jakiekolwiek przesłanki do zastosowania nadzoru epidemiologicznego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 u.z.z.z. przez nadzór epidemiologiczny (indywidualny) należy rozumieć w szczególności obserwację osoby zakażonej lub podejrzanej o zakażenie, bez ograniczenia jej swobody przemieszczania się, natomiast kwarantanna, to ex definitione odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie. Biorąc pod uwagę przesłanki epidemiologiczne, w szczególności sposób szerzenia się zakażeń wywołanych wirusem SARS-CoV-2, tylko odosobnienie skarżącej było – w ocenie organu – jedynym skutecznym środkiem zapobieżenia ewentualnemu dalszemu przeniesieniu tego wirusa na inne osoby. Tym samym, zgodnie z dyspozycją art. 34 ust. 2 u.z.z.z. organ uznał, iż adekwatnym (proporcjonalnym) środkiem, prowadzącym do zamierzonego ochronnego celu, będzie w przypadku skarżącej zastosowanie kwarantanny. Dodatkowo "na marginesie" PPIS wskazał, że nie posiada uprawnienia do stosowania "rozszczepionej" kontroli zasadności obowiązujących przepisów prawa z Konstytucją RP. Taką kontrolę mogą sprawować jedynie sądy, w tym sądy administracyjne, i to też w wyjątkowych sytuacjach. Do odpowiedzi na skargę, PPIS załączył wydruki z systemów teleinformatycznych EWP (akronim od "Ewidencja Wjazdu do Polski") oraz SEPIS, z uwagi na fakt, że – jak wyjaśnił – informacja o objęciu skarżącej kwarantanną została zamieszczona w systemie teleinformatycznym, zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM z 6.5.2021 r. W piśmie procesowym z [...] marca 2022 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i jej wnioski oraz odniósł się do poszczególnych wniosków i twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 03 marca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 03 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu objęcie skarżącej kwarantanną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. ("PPIS"), któremu to objęciu zgodnie z § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie RM z 6.5.2021 r.") nie towarzyszyło wydanie decyzji administracyjnej. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym objęcie w takim trybie przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki WSA: z 27.07.2020 r., III SA/Gl 319/20; z 25.11.2020 r., IV SA/Wr 284/20; z 20.07.2021 r., V SA/Wa 2022/21; z 25.02.2022 r., IV SA/Po 1022/21 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"; por. też S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 33-34). W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a.: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę." W kontrolowanej sprawie jest bezspornym, że skarżąca dowiedziała się o objęciu jej kwarantanną w dniu [...] grudnia 2021 r. Natomiast skargę wniosła w dniu [...] grudnia 2021 r. (k. 12 akt sądowych). Oznacza to, że skarga została wniesiona z zachowaniem 30-dniowego terminu zakreślonego przez ustawodawcę w cytowanym art. 53 § 2 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że zgodnie z wyjaśnieniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę, skarżąca została objęta obowiązkiem kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069; w skrócie "u.z.z.z."). W związku z tym trzeba podkreślić, że ww. ustawa zawiera wyczerpującą regulację instytucji kwarantanny. I to począwszy od definicji legalnej "kwarantanny", pod którym to określeniem ustawodawca rozumie "odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych" (art. 2 pkt 12 u.z.z.z.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.z.z. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie. Z tak ogólnie sformułowanym obowiązkiem koresponduje bardziej szczegółowa regulacja art. 33 ust. 1 u.z.z.z., w myśl której państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że przez "styczność", o jakiej mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć "bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych" (art. 2 pkt 25 u.z.z.z.). Wprost kwarantannie stosowanej przez organy inspekcji sanitarnej "dedykowany" został art. 34 u.z.z.z. – określający podstawowe elementy normatywne konstrukcji kwarantanny (tak też L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 228) – którego przepisy w czasie objęcia skarżącej kontestowaną kwarantanną stanowiły, że: "1. W celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. 2. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. 3. Obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego. 4. Zakazuje się opuszczania miejsca: 1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 2) kwarantanny – chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. 5. Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia: 1) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresy izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 2) obowiązki lekarza lub felczera w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 3) organ, któremu jest przekazywana informacja o obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych danej osoby, 4) obowiązki szpitala w przypadku samowolnego opuszczenia szpitala przez osobę podlegającą obowiązkowej hospitalizacji, 5) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresy obowiązkowej kwarantanny – mając na względzie rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego." Na podstawie cytowanego art. 34 ust. 5 u.z.z.z. zostało wydane m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 351, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MZ z 25.2.2021 r."), które obowiązywało w okresie stosowania zaskarżonej kwarantanny. W myśl tego rozporządzenia – w brzmieniu obowiązującym w ww. okresie – "Obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących: [...] 4) chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19); [...]" (§ 7 ust. 1). "Okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny" (§ 7 ust. 3). Należy jeszcze zaznaczyć, że nałożenie w konkretnym przypadku na osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą pozbawienia jej wolności w rozumieniu art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z późn. zm.; dalej jako "Europejska Konwencja Praw Człowieka", w skrócie "EKPC"). W myśl art. 5 ust. 1 tej konwencji: "Każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo: [...] e) zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi; [...]". Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPC). Ubocznie wypada zauważyć, że nie jest sprzeczne z cytowanym przepisem EKPC uregulowanie, w świetle którego decyzja o pozbawieniu wolności nie jest bezpośrednio zaskarżana do sądu, jeżeli po wyczerpaniu innej przewidzianej drogi prawnej (np. administracyjnej), przysługuje prawo do sądowej kontroli legalności detencji (tak trafnie P. Hofmański [w:] Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 123, z powołaniem się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Sanchez-Reisse, par. 54). Regulację analogiczną do cytowanych przepisów EKPC zawiera Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która w przywołanym w skardze art. 41 ust. 1 stanowi, że: "Każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie". Ustrojodawca dodał do tego istotne zastrzeżenie o charakterze gwarancyjnym, zgodnie z którym każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP). Należy podzielić pogląd doktryny, w myśl którego również z punktu widzenia opisanych w art. 41 ust. 1 Konstytucji RP form ingerencji w wolność osobistą (pozbawienie wolności / ograniczenie wolności) obowiązek poddania się kwarantannie należy zaliczyć – ze względu na skumulowane zakazy i obowiązki, którym podlega osoba poddana temu obowiązkowi, świadczące o znacznej dolegliwości ingerencji w sferę wolności osobistej – do pozbawienia wolności w znaczeniu konstytucyjnym (zob. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, s. 44), wykonywanego w celu prewencyjnym (zob. T. Sroka, Prewencyjne pozbawienie wolności, Kraków 2021, s. 105). Jest to pogląd w istocie zbieżny z generalnym stanowiskiem Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka ("ETPC"), zgodnie z którym dla oceny, czy w konkretnej sprawie doszło do pozbawienia wolności, czy "tylko" do jej ograniczenia (w sensie ścisłym), znaczenie ma nie tyle istota ingerencji, co nasilenie zastosowanych restrykcji. Innymi słowy, różnica między pozbawieniem wolności, a jej ograniczeniem ma (często) nie tyle charakter jakościowy, co ilościowy (por. P. Hofmański [w:] Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 7, i tam przywołane wyroki ETPC). Różnica ta nie wynika więc z samych pojęć, zależy raczej od nasilenia zastosowanych ograniczeń oraz ich proporcjonalności (tak L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 270). Nie ulega wątpliwości, że w ramach gwarantowanej w przywołanych przepisach konstytucyjnych (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze) oraz konwencyjnych (art. 5 ust. 4), procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka (tu: o charakterze administracyjnoprawnym) noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPC, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPC). Na tym tle normatywnym Sąd uznał, że zasadny jest zarzut podniesiony w pkt 1 petitum skargi, dotyczący niedochowania przy obejmowaniu skarżącej kwarantanną wymaganej formy decyzji administracyjnej. Zgodnie z przywołanym na wstępie niniejszych rozważań przepisem art. 5 ust. 1 u.z.z.z. osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane do poddawania się m.in. kwarantannie "na zasadach określonych w ustawie". Zasady te – w odniesieniu do kwarantanny – zostały określone w szczególności w przywołanych wyżej przepisach art. 33 ust. 1 i art. 34 u.z.z.z., przy czym jedną z takich zasad, wysłowioną w pierwszym z wymienionych przepisów, jest, że nałożenie obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 u.z.z.z., a więc m.in. obowiązku poddania się kwarantannie, następuje w drodze decyzji (administracyjnej). Zasady tej nie zmienia przepis art. 33 ust. 3a u.z.z.z., dodany z dniem 01 kwietnia 2020 r., który stanowi, że: "Decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób." Cytowany przepis nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.z.z., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (poprzez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia / ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27). Tymczasem w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z 6.5.2021 r. postanowiono, że: "W przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w odnośnym systemie teleinformatycznym. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się". Brak stosowania w takim przypadku formy decyzyjnej znajduje potwierdzenie w § 5 ust. 2 rozporządzenia RM z 6.5.2021 r., zgodnie z którym: "Informacja [a nie decyzja – uw. Sądu] o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon." Przywołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. – dodanych z dniem 8 marca 2020 r. – które to przepisy stanowiły (zgodnie z brzmieniem obowiązującym w czasie trwania zaskarżonej kwarantanny), że: - art. 46a – "W przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego." - art. 46b – "W rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) [uchylony]; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu." Pomijając nawet w tym miejscu istotną wątpliwość co do prawidłowości, w świetle wymagań wynikających z art. 92 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, cytowanego upoważnienia ustawowego, z uwagi na niedostateczną określoność (a wręcz blankietowość) wytycznych zamieszczonych w art. 46a u.z.z.z. (zob. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 21-23; por. też L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 236), a także nie mniej istotne zastrzeżenia co do dopuszczalności nakładania obowiązku poddania się kwarantannie w drodze rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z 19.10.2021 r., II GSK 663/21, CBOSA) – tym bardziej w kontekście trafnego spostrzeżenia doktryny, że odnośne przepisy u.z.z.z. (tu zwłaszcza: art. 5, art. 33 i art. 34) od początku nie odsyłały w zakresie praw i obowiązków obywateli do rozporządzeń, lecz regulowały kwestię ograniczeń tych praw w sposób zupełny i całkowity (por. L. Bosek [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 5, Nb 6) – należy stwierdzić, że wprowadzone w § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia RM z 6.5.2021 r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.z.z. Potwierdza to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.z.z., instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278). Należy przy tym zauważyć, że omawiana zmiana skutkowała również, niejako pośrednio, nieuprawnionym zwolnieniem organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny (postępowania normalnie poprzedzającego wydanie decyzji), a w konsekwencji także pozbawiała, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 in principio k.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.). Wszystko to prowadzi do wniosku, że analizowany przepis § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia RM z 6.5.2021 r. (od 25 lutego 2022 r. już nieobowiązującego) wykraczał poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.z.z., naruszając tym samym zarówno wskazane przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Niezależnie od tego wskazany przepis rozporządzenia naruszał wymóg wyłącznie ustawowego określania zasad i trybu ograniczania wolności osobistej (w konstytucyjnym, szerokim rozumieniu "ograniczenia wolności", obejmującym zarówno pozbawienie wolności, jaki i jej ograniczenie w sensie ścisłym). Jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "określanie przesłanek pozbawienia oraz ograniczenia wolności osobistej oraz prawa do prywatności może następować jedynie w drodze wyraźnie określonych przepisów ustawy. Regulacja ustawowa musi być w tym wypadku kompletna i precyzyjna. Określać ma wszystkie zasadnicze elementy ograniczenia danej konstytucyjnej wolności bądź prawa. Przepis rozporządzenia, który samoistnie wprowadzałby takie ograniczenie albo ustanawiał odmienne niż w ustawie przesłanki ograniczenia, musi zostać uznany za naruszający Konstytucję przez niedochowanie ustawowej formy ograniczeń wolności osobistej oraz prawa do ochrony prywatności" (zob. wyrok TK z 21.04.2015 r., U 8/14, OTK-A 2015, nr 4, poz. 49; zob. też T. Sroka, Prewencyjne pozbawienie wolności, Kraków 2021, s. 202). Z tych względów Sąd w niniejszym składzie – podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niekonstytucyjnego i niezgodnego z ustawą przepisu § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia RM z 6.5.2021 r. Należy w tym miejscu zaznaczyć, ze dopuszczalność sprawowania przez sądy, w tym także sądy administracyjne, takiej tzw. incydentalnej kontroli legalności oraz konstytucyjności rozporządzeń ze skutkiem inter partes – polegającym właśnie na możliwości odmowy zastosowania aktu podustawowego (w całości lub w określonej części) w konkretnej sprawie – nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w judykaturze (por. np.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.). Z tych względów należało uznać istotną wadliwość zaskarżonej czynności objęcia skarżącej kwarantanną, jako dokonanej bez dochowania wymaganej ustawą formy decyzji administracyjnej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi (z pkt 2 i 3 jej petitum), należy stwierdzić, że niedochowanie przez organ przy obejmowaniu skarżącej kwarantanną formy decyzji administracyjnej – w uzasadnieniu której (zob. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.; acz z zastrzeżeniem art. 33 ust. 3a pkt 2 u.z.z.z.) powinny zostać rozważone w szczególności kwestie podniesione w tych zarzutach, a dotyczące zwłaszcza przeprowadzenia dochodzenia epidemiologicznego oraz możliwości zastosowania, zamiast kwarantanny, nadzoru epidemiologicznego – skutkuje niemożliwością kategorycznej, wiążącej oceny przez Sąd kwestii zasadności tych zarzutów. Bazując jednak na wyjaśnieniach PPIS zawartych w odpowiedzi na skargę – bardzo wyczerpujących i rzeczowych – nie wydaje się, aby do zarzucanych naruszeń w kontrolowanej sprawie doszło. W świetle tych wyjaśnień w szczególności nie budzi istotnych zastrzeżeń zakres oraz sposób przeprowadzania w tej sprawie dochodzenia epidemiologicznego, o jakim mowa art. 32 u.z.z.z. Przekonuje także argumentacja organu o niezasadności (nieskuteczności) stosowania w takim przypadku nadzoru epidemiologicznego. Wypada wszakże w tym miejscu zastrzec, że wspomniane wyjaśnienia i argumentacja organu w szerokim zakresie odwołują się do przesłanek i wskazań o charakterze epidemiologicznym, a więc do wiadomości ze swej istoty specjalnych, którymi z pewnością dysponuje PPIS – jako wyspecjalizowany organ administracji publicznej powołany do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w tym do prowadzenia działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych – a których nie posiada sąd administracyjny (ani też, jak można przypuszczać, zawodowy pełnomocnik skarżącej). To z kolei wymusza ograniczenie się przez Sąd do formalnej oceny wyjaśnień organu w powyższym zakresie – zwłaszcza co do ich niesprzeczności, spójności i logiczności. Już jednak dokonywana z tej perspektywy ocena stanowiska organu (o ile tylko organ wyraziłby je w uzasadnieniu brakującej decyzji administracyjnej) nie dawałaby raczej dostatecznych podstaw do uznania zasadności zarzutu strony skarżącej o działaniu organu z przekroczeniem dopuszczalnego zakresu uznania administracyjnego. Nawiązując na zakończenie do podniesionego w odpowiedzi na skargę argumentu, że organ "nie posiada uprawnienia do stosowania «rozszczepionej» kontroli zasadności obowiązujących przepisów prawa z Konstytucją RP" (przy czym chodziło w tym przypadku raczej o kontrolę "rozproszoną"; por. np. P. Kardas, Rozproszona kontrola konstytucyjności prawa w orzecznictwie Izby Karnej Sądu Najwyższego oraz sądów powszechnych jako wyraz sędziowskiego konstytucyjnego posłuszeństwa, "Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych", 2019, z. 4, s. 7 i nast.), należy podkreślić, że proklamowana w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. ogólna zasada działania organów administracji publicznej "na podstawie prawa", choć bezsporna, to nie może być jednak rozumiana w sposób nadmiernie uproszczony (by nie rzec: "sprymitywizowany") – jako powinność organów administracji bezkrytycznego stosowania się w każdym przypadku do jego (prawa) dosłownej "litery". Stosując prawo organy administracji muszę bowiem w szczególności pamiętać o tym, że: "Jednym z rudymentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie przez sądy" (zob. wyrok TK z 15.12.2008 r., P 57/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 178; tak też: uchwała NSA z 15.06.2011 r., I OPS 1/11, ONSAiWSA 2011, nr 5, poz. 95). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu ([...] zł), należne pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.