II SA/Bk 492/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z [...] lutego 2020 r. znak [...], którą uchylono ostateczną decyzję ww. Starosty z [...] lutego 2019 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wspomnianą decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. M. pozwolenia na budowę dwóch budynków inwentarskich – kurników o łącznej obsadzie 140 DJP, powierzchni zabudowy 1218,69 m2 (każdy), powierzchni użytkowej 1173, 63 m2 (każdy), kubaturze 5749,88m3 (każdy), zbiornika szczelnego o pojemności 9,9 m3, czterech zbiorników na gaz oraz czterech silosów na pasze na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym G., gmina K., powiat s. Decyzja ta nie była poddawana kontroli instancyjnej i jest ostateczna. W trakcie realizowania inwestycji organy nadzoru budowlanego ustaliły, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających na wykonaniu dziewięciu szczelnych zbiorników na popłuczyny oraz studni wierconej, których to obiektów nie przewidziano w pozwoleniu na budowę ale które były przewidziane w projekcie zagospodarowania terenu. Według zapisów zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, wykonanie tych obiektów, tj. 9 zbiorników i studni miało być poprzedzone odrębnym opracowaniem. W tych okolicznościach postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) wstrzymał w procedurze naprawczej - na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) - prowadzenie robót budowlanych przy inwestycji oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał orzeczenie pierwszoinstancyjne w mocy. Skarga na postanowienie organu odwoławczego została oddalona wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. w sprawie II SA/Bk 650/19. Wyrok nie jest prawomocny. Następnie PINB, decyzją z [...] sierpnia 2019 r., orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do [...] lutego 2020 r.: 1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków inwentarskich - kurników, zbiornika szczelnego o pojemności 9.9 m3, czterech zbiorników na gaz wraz z doziemną i wewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz czterech silosów na paszę o ładowności po 5 ton każdy, zrealizowanych na działce nr [...] obręb G., gmina K.; 2) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Decyzją z [...] lutego 2020 r. PWINB utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, który wyrokiem z 5 listopada 2020 r. w sprawie II SA/Bk 250/20 uchylił zaskarżoną decyzję PWINB w części dotyczącej zobowiązania do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a w pozostałej części skargę oddalił. Wyrok nie jest prawomocny. W następstwie ostatecznej decyzji PWINB z [...] lutego 2020 r., Starosta S. wszczął z urzędu na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. postępowanie w przedmiocie uchylenia własnej decyzji z [...] lutego 2019 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę dwóch kurników wraz z obiektami i infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...]. Wskazał, że wymieniony przepis zobowiązuje go do uchylenia pozwolenia na budowę jeśli dojdzie do wydania decyzji zobowiązującej do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Odwołanie złożył M. M., który zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 2 P.b. oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Strona przyznała, że przepis art. 36a ust. 2 P.b. wprowadza obowiązek uchylenia pozwolenia na budowę przy zaistnieniu wskazanych w nim okoliczności. Organy jednak nie uwzględniły, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym w opisie tematu inwestycji oraz na projekcie zagospodarowania terenu oraz w treści rozdziału VIII "Projekt zbiorników szczelnych o pojemności 10 m3" zostały szczegółowo opisane sporne zbiorniki. Podniósł sprzeczność w ocenie organów nadzoru budowlanego, które nie dostrzegają, że sporne zbiorniki występują w projekcie budowlanym i jednocześnie kwestionują jakoby zostało udzielone pozwolenie na ich wybudowanie. Podobne argumenty sformułował odnośnie spornej studni wierconej. Wskazał, że w świetle okoliczności sprawy decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2019 r. była niewykonalna, a przez to podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 K.p.a. W jego ocenie, skutki wydania nieprawidłowej decyzji powinien ponieść organ a nie skarżący. Zaskarżoną decyzją Wojewoda P. utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Podkreślił obowiązek wydania na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. decyzji uchylającej pozwolenie na budowę w sytuacji wydania ostatecznej decyzji zobowiązującej inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. nie jest bowiem rozstrzygnięciem uznaniowym, a nadto dla jego wydania nie jest wymagane rozważanie i ocena czy doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wojewoda wskazał, że w sprawie ziściły się przesłanki do wydania decyzji z art. 36a ust. 2 P.b., bowiem orzeczenie Starosty uchylające decyzję o pozwoleniu na budowę wydano w momencie, gdy zobowiązanie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wynikało z ostatecznej decyzji PWINB z [...] lutego 2020 r. Dla ustalenia tej okoliczności nie ma znaczenia złożenie na tę ostatnią decyzję skargi do sądu administracyjnego. Przepis wymaga bowiem ostateczności a nie prawomocności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Organ odwoławczy podkreślił również ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w oparciu o przepis art. 36a ust. 2 P.b. Skargę do sądu administracyjnego złożył M. M., który zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. a) art. 36a ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przez uznanie, że wykonanie robót na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego może prowadzić do istotnych odstępstw od tego projektu i od warunków pozwolenia na budowę; b) art. 33 ust. 1 P.b. przez pominięcie, że pozwolenie na budowę (uchylone zaskarżoną decyzją) powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, a w przypadku zespołu obiektów – tylko obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, co oznacza że pozwolenie nie mogło być udzielone tylko w stosunku do obiektów objętych uchylaną decyzją, ale także zostało udzielone wobec pozostałych obiektów zatwierdzonych projektem budowlanym; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. a) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie, że skarżący nie mógł się dopuścić odstępstwa od uzyskanego pozwolenia na budowę, skoro obejmowało ono także budowę obiektów ustalonych przez organ nadzoru budowlanego jako nieobjętych projektem, a także przez pominięcie, że uchylana decyzja "nie mogła zatwierdzać projektu budowlanego obejmującego budowę obiektów, na które w dalszej swej części nie udzielała pozwolenia na budowę"; b) art. 156 § 1 pkt 5 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez niewszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z [...] lutego 2019 r. i jednocześnie niezawieszenie toczącego się postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący nie podważa podstaw formalnych zaskarżonej decyzji, ale wskazuje na trwałą niewykonalność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Tę wadliwość organ odwoławczy powinien był, w jego ocenie, dostrzec, wszcząć postępowanie na podstawie art. 156 K.p.a. i stwierdzić nieważność pozwolenia na budowę. W ocenie strony, jako inwestor nie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego a od warunków pozwolenia na budowę tylko o tyle, że organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę zatwierdził projekt nie wydając pozwolenia na budowę wszystkich przewidzianych nim i integralnie z nim związanych obiektów budowlanych. Skarżący sformułował pytanie, czy może dojść do zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę wobec wyłącznie niektórych przewidzianych tym projektem obiektów, pomimo ich nierozerwalności z pozostałymi obiektami objętymi projektem. Skarżący stanowczo zaprzeczył jakoby dopuścił się istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Skoro bowiem przepis art. 33 ust. 1 P.b. dotyczy wydawania pozwolenia na budowę wobec całego zamierzenia budowlanego, to nie sposób przyjąć, że zbiorniki na popłuczyny wyłączono do odrębnego postępowania o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej: P.b., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Ostatnio wskazany przepis reguluje z kolei sytuację, gdy zostanie ustalone, iż określona inwestycja realizowana jest z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Wówczas organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie naprawcze, nakłada na inwestora, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższe oznacza, że przepis art. 36a ust. 2 P.b. jest konsekwencją ustaleń, ocen a następnie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. podjętej w postępowaniu naprawczym czyli postępowaniu mającym na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Trafnie organ więc zaakcentował po pierwsze, związany charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 36a ust. 2 P.b., po drugie, możliwość jej wydania w momencie uzyskania przez decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przymiotu ostateczności (bez konieczności oczekiwania na jej prawomocność), po trzecie, brak możliwości badania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. czy miały miejsce odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, o jakim charakterze, na czym polegały i jakie są z tym związane konsekwencje. Nie ulega wątpliwości, że użyte w art. 36a ust. 2 P.b. sformułowanie "organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę" wskazuje na konieczność działania tego organu w ramach obowiązku a nie uznania administracyjnego, a zatem bez możliwości wyboru co do uchylenia bądź nieuchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Innymi słowy w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę uchyla to pozwolenie, a więc ma prawny obowiązek uchylenia. Tak postąpił organ w sprawie niniejszej. Decyzja PWINB z [...] lutego 2020 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. ma również walor decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Nadto, decyzje ostateczne są decyzjami wykonalnymi, których wstrzymać wykonanie może organ na podstawie art. 61 § 3 lub sąd administracyjny na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Sytuacja wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej PWINB z [...] lutego 2020 r. jednak nie wystąpiła, bowiem sąd w sprawie II SA/Bk 250/20 (ze skargi na tę decyzję), postanowieniem z 13 maja 2020 r. odmówił wstrzymania jej wykonania i postanowienie to jest prawomocne. Co oznacza, że decyzja ta jest decyzją podlegającą wykonaniu. Nadto, formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 K.p.a.) wyraża się w tym, iż decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Nie ma też w sprawie niniejszej znaczenia fakt, że w innej sprawie (o wyżej wymienionej sygnaturze II SA/Bk 250/20) - ze skargi na decyzję PWINB z [...] lutego 2020 r. wyrokiem z 5 listopada 2020 r. doszło do jej częściowego uchylenia (w zakresie zobowiązania do przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy). Sąd bowiem podtrzymał jako wydaną zgodnie z prawem tę decyzję w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, tj. w zakresie zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Uchylenie pozwolenia na budowę (w sprawie niniejszej decyzji Starosty S. z [...] lutego 2019 r.) jest bowiem niezbędne nie ze względu na to, czy w ramach przedkładania projektu zamiennego inwestor ma przedstawić również warunki zabudowy, ale przede wszystkim ze względu na to, że doszło do przesądzenia ostateczną decyzją obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany już wykonane (m.in. istotne odstępstwa). W tym natomiast zakresie sąd w sprawie II SA/Bk 250/20 skargę od decyzji PWINB z [...] lutego 2020 r. skargę oddalił. Ziściły się zatem przesłanki funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., czyli przesłanki wydania decyzji w oparciu o podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Trafnie również organy skonkludowały o braku możliwości oceny w sprawie niniejszej wystąpienia przesłanek istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Organy architektoniczno-budowlane, tj. starosta i wojewoda, nie są uprawnione do badania zasadności rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a więc czy taka decyzja jest zgodna z prawem, jak również nie mogą dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy - w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 36a ust. 2 P.b. Uchylając decyzję o pozwoleniu na budowę organ nie bada ponownie, czy nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Nie bada również treści uchylanego pozwolenia na budowę w kontekście tego, czy trafnie czy nietrafnie ustalono wystąpienie istotnych odstępstw i zobowiązano do przedłożenia projektu zamiennego. Ocena w tym zakresie dokonywana jest bowiem w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego dotyczącym legalności prowadzonych robót i wiąże ona organ wydający decyzję na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. Jej efekt w postaci wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., stanowi zaś podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym bardziej, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. będzie obejmowała całe przedsięwzięcie inwestycyjne. Nie są więc skuteczne zarzuty skargi ani co do naruszenia prawa materialnego ani prawa procesowego. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. jest wąski i dotyczy wyłącznie badania czy została wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz czy posiada ona przymiot ostateczności. Te okoliczności w sprawie ustalono bez naruszenia prawa. Nie jest również organ administracji architektoniczno-budowlanej uprawniony w ramach niniejszego postępowania badać czy prawidłowo ustalono wystąpienie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Należało to do kompetencji organów nadzoru budowlanego w postepowaniu naprawczym i ustawodawca nie wprowadził tutaj dublowania się kompetencji, są one wyraźnie rozdzielone. Dlatego w próżnię trafiają zarzuty dotyczące wewnętrznej sprzeczności argumentacji organu, tj. przyjęcie że doszło do istotnych odstępstw w sytuacji zatwierdzenia w projekcie budowlanym obiektów, które jako odstępstwa zakwalifikowano. Nie może być również skuteczny zarzut niewszczęcia z urzędu przez Wojewodę postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2019 r. oraz niezawieszenia postępowania kontrolowanego w sprawie niniejszej. Sąd zauważa, że wniosek o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia mógł wnieść w każdym czasie również skarżący jako inwestor. Po wtóre, postępowanie prowadzone na podstawie art. 36a ust. 2 P.b., z uwagi na wyżej wskazany wąski zakres przesłanek orzekania, nie wymaga oceny merytorycznej czy formalnej decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem nie ma potrzeby ani obowiązku wypowiadania się w tym postepowaniu o ewentualnych kwalifikowanych wadach decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozostają one poza przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd ma także na uwadze złożony przez inwestora wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, jednakże podkreślić trzeba, że kontrola legalności w sprawie niniejszej ma miejsce na datę wydawania zaskarżonej decyzji (w sprawie niniejszej na dzień [...] maja 2020 r.). Z akt zaś wynika, że wniosek na podstawie art. 156 K.p.a. wpłynął do Wojewody [...] czerwca 2020 r., a postępowanie nieważnościowe nie zostało zakończone. Okoliczności te mają tylko takie znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji, że została ona wydana jeszcze przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności, zatem późniejszy wniosek o postepowanie nadzwyczajne nie ma wpływu na ocenę legalności dokonywaną przez sąd w sprawie niniejszej. Reasumując, wobec wydania ostatecznej decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej miał obowiązek uchylić wydane w sprawie pozwolenie na budowę. Skoro bowiem w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa projekty budowlane, to dopóki nie zostanie wydana decyzja na podstawie art. 36a ust. 2 P.b., tak długo nadzór budowlany nie może zatwierdzić projektu zamiennego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.