II OSK 1403/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 35/22 w sprawie ze skargi Z. G. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Z. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 24 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Go 35/22 uwzględnił skargę Z.G. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy B. z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] (dalej: plan miejscowy) i stwierdził jego nieważność w części tekstowej i graficznej, obejmującej działkę nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...], w zakresie § 4 pkt 1, § 11 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, § 13 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 6, pkt 9, § 16 pkt 1 ppkt a, ppkt b, ppkt d, ppkt f, pkt 3. W ocenie Sądu Wojewódzkiego granice pasa technologicznego linii elektroenergetycznych powinny być precyzyjnie określone w treści planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają w związku z ww. infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu określonego w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp). Tym samym za zasadne należy uznać zarzuty skargi kwestionujące nieokreślenie w części tekstowej kwestionowanego planu szerokości pasów technologicznych projektowanych i istniejących linii elektroenergetycznych. Taki sposób uregulowania w planie kwestii pasów technologicznych wzdłuż linii elektroenergetycznych (tzn. zamieszczenie ich w części graficznej z pominięciem części tekstowej) nie realizował również zgłaszanego w toku procedury planistycznej postulatu E. sp. z o.o. z siedzibą w P., która w piśmie z 20 marca 2020 r. wnosiła o zamieszczenie w projekcie planu szczegółowej regulacji tekstowej, dotyczącej m.in. szerokości pasów technologicznych wzdłuż linii elektroenergetycznych. Odnosząc się do zawartego w § 11 pkt 4 ppkt d zaskarżonego planu, jak również w innych zapisach tej uchwały, odesłania do przepisów odrębnych Sąd I instancji stwierdził, iż gmina podejmując uchwałę w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, powinna samodzielnie ustalić (uchwalić) szerokość stref oddziaływania dla linii napowietrznej 15 kV. Skoro bowiem w planie miejscowym ustalono konieczność uwzględnienia przy zagospodarowaniu terenów przebiegu tego rodzaju linii elektroenergetycznej wraz z obszarem jej oddziaływania, to tym samym organ uchwałodawczy winien określić w sposób jednoznaczny szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, zarówno w części tekstowej jak i graficznej planu. 2. Gmina B. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 upzp oraz § 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu powyższych przepisów i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy B. wskutek przyjęcia, że w części tekstowej planu, której ta uchwała dotyczy, nie doszło do określenia szerokości pasa technologicznego linii 110 kV, gdy tymczasem w rzeczywistości doszło do określenia szerokości tego pasa, co wynika z części graficznej planu - jednoznacznie wskazującej na szerokość 22 metrów (po 11 metrów od osi linii), które to ustalenie obowiązuje, ponieważ zostało wyraźnie opisane w części tekstowej planu w § 2 ust. 1 pkt 3 upzp; b) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 upzp wyrażające się w niewłaściwej wykładni pierwszego z wymienionych przepisów, według której przedmiotowa uchwala Rady Gminy B. cechuje się istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, gdy tymczasem wykładnia prawidłowa prowadzi do wniosku, że żadnymi takimi naruszeniami uchwała ta nie jest dotknięta, a w szczególności prawidłowo realizuje wszelkie dyspozycje drugiego z wymienionych unormowań, zaś brak określenia wprost w części tekstowej planu szerokości pasa technologicznego linii 110 kV, nawet gdyby go oceniać jako naruszenie zasad sporządzania planu, to nie spełnia ono cechy istotności, o którym mowa w art. 28 ust. 1 upzp; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 329, dalej Ppsa) w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, wyrażające się w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy B. zamiast zastosowania art. 151 Ppsa i oddalenia skargi jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 4.3. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd I instancji, czego w przypadku zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 upzp nie uczyniono. Artykuł 15 upzp jest przepisem, który ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną, dzieli się bowiem na niższe jednostki redakcyjne, składając się z ustępów, które dzielą się na punkty. Brak wskazania precyzyjnej podstawy kasacyjnej oznacza, że zarzut ten nie poddaje się w ogóle kontroli instancyjnej. 4.4. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma to, iż w skardze kasacyjnej skutecznie nie zakwestionowano stanowiska Sądu I instancji stwierdzającego, że brak uregulowania w planie miejscowym ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów w pasie technologicznym stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp. Skarga kasacyjna koncentruje się na wykazaniu, że w planie miejscowym doszło do określenia szerokości pasa linii 110 kV i uczyniono to w części graficznej planu, które to ustalenie ma charakter obowiązujący na mocy § 2 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego. I należy się zgodzić z organem, że rysunek planu nie pozostawia wątpliwości, gdzie będą przebiegać wspomniane linie elektroenergetyczne. Istota problemu sprowadza się jednak do wyznaczenia samego przebiegu linii i pasa technologicznego, ale nie uregulowania w planie miejscowym ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów w pasie technologicznym. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że tego wymogu nie spełniał § 11 pkt 4 ppkt d planu miejscowego, ponieważ odsyłając do przepisów odrębnych w istocie nie zawiera regulacji dotyczących wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości w strefach oddziaływania linii elektroenergetycznej. Realizacja infrastruktury technicznej oznacza konieczność wyznaczenia stref ochronnych i pasów technologicznych w granicach, w których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. W sytuacji gdy dopuszczając budowę nowych sieci nie przewidziano tych ograniczeń, to dochodzi do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 427/19). Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 upzp oraz § 4 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile bowiem rysunek planu nie pozostawia wątpliwości, gdzie będzie przebiegać linia elektroenergetyczna, to w planie miejscowym brak jest ustaleń dotyczących ograniczenia w zagospodarowaniu w pasie technologicznym. 4.6. Brak tych ustaleń uznać należało za naruszenie w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego, co uzasadniało zastosowanie sankcji określonej w art. 28 ust. 1 upzp. Dlatego też zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp jest nieusprawiedliwiony. 4.7. Na marginesie należy odnotować, że w kolejnym planie obejmującym nieruchomość skarżącego zawarto już regulacje w tym zakresie (uchwała Rady Gminy B. z 1 października 2024 r. nr V.27.2024 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. – obręby R. i Ł.). 4.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, bowiem przepisy art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 Ppsa wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika. Odpowiedź na skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu, gdyż została sporządzona przez samego skarżącego.