IV SA/Wr 759/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant: Ksawery Sobczak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Z. sp. z o. o. z/s w C. z dnia 7 października 2021 r. nr 2494/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Z. sp. z o. o. z/s w C. na rzecz skarżącego P. P. kwotę 200 (słownie dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 6 września 2021 r. P. P. zwrócił się do Z. spółka z o. o. w C. o udostępnienie w formie elektronicznej następującej informacji publicznej: 1. kiedy został zakończony I etap inwestycji doprowadzenia sieci wodociągowej do miejscowości R. (etap C. – R.) z określeniem miesiąca i roku; 2. Kiedy były podłączone pierwsze budynki w R. do sieci wodociągowej z etapu I z określeniem miesiąca i roku. Pismem z dnia 20 września 2021 r. Spółka zwróciła się do wnioskodawcy o wskazanie w terminie 14 dni danych osobowych wnioskodawcy oraz wyjaśnienia, z jakich powodów spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem występuje konieczność przetworzenia posiadanych informacji. W odpowiedzi wnioskodawca w piśmie z dnia 21 września 2021 r. wyjaśnił, że żądana informacja jest informacją prostą i nie wymaga przetworzenia. Poza tym wnioskowana informacja pozwoli zweryfikować, kiedy została rozpoczęta inwestycja doprowadzenia sieci wodociągowej, ponieważ w mediach elektronicznych i drukowanych podawane są sprzeczne informacje, a więc zasadne jest uzyskanie takiej informacji dla wnioskodawcy i mieszkańców Gminy. Jednocześnie strona podpisała wniosek i podała adres zamieszkania. Decyzją z dnia 7 października 2021 r. nr 2494/2021 Spółka na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej u.d.i.p., odmówiła udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 6 września 2021 r. W uzasadnieniu decyzji Spółka wyjaśniła, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej ze względu na konieczność przetworzenia wielu informacji – odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, określonego działania intelektualnego i osobowego, organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji. Według organu wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego. Wyjaśnienie strony ma charakter zbyt ogólny i nie wykazuje szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. Powołał się jedynie ogólnie na niedookreślone sytuacje i nie miało to charakteru wykazania szczególnie ważnego interesu publicznego. Ponadto organ zaznaczył, że w praktyce dochodzi często do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągniecia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur. Nadużyciem prawa jest wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej, - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, w sytuacji gdy wnioskodawca wnosił o udostępnienie informacji publicznej prostej, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądana informacja nie może zostać udostępniona, w sytuacji gdy okoliczność ta nie została w sposób dostateczny wyjaśniona, - art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji publicznej, niebędącej informacją podlegającą ograniczeniu, - art. 6 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim przepis ten reguluje, iż podstawą odmowy może być przepis prawa, polegające na rozpatrzeniu wniosku bez podstawy opierającej się o przepis prawa powszechnie obowiązującego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę w rozpatrywanej sprawie należało uwzględnić, chociaż z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego. Nie jest sporne pomiędzy stronami postępowania, że Z. Spółka z o. o. w C., jako spółka komunalna, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Odmawiając udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania miesiąca i roku zakończenia I etapu inwestycji doprowadzenia sieci wodociągowej do miejscowości R. (etap C. – R.) oraz podania miesiąca i roku podłączenia pierwszych budynków w R. do sieci wodociągowej z etapu I, organ uznał żądaną informację za informację publiczną przetworzoną. Według organu skarżący nie wykazał, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stąd też kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przede wszystkim stwierdzenie, czy wnioskowana przez stronę informacja ma charakter informacji publicznej, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, rozważenie czy informacja ta ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p winien dotyczyć: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie, wiadomość, pouczenie, czyli oświadczenia wiedzy, które dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne, podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania (por. wyrok NSA z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15). W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien rozważyć, czy zakres przedmiotowy wniosku dotyczy informacji związanych ze sprawowaniem funkcji publicznych i tym samym podlegających udostępnieniu przez ten podmiot. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, a więc dotyczy oświadczenia wiedzy odnośnie określonych faktów czy czynności organu mieszczących się w zakresie wykonywania zadań publicznych. Jak już wyżej wskazano, w przypadku uznania, że żądana informacja dotyczy informacji publicznej, organ winien rozważyć, czy informacja ta ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia przez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i inne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał jedynie, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ rozpoznanie wniosku wymagałoby przetworzenia wielu informacji, odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, określonego działania intelektualnego, osobowego i organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji. Jednakże w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie przez podmiot niebędący organem władzy państwowej należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., który w ust. 2 stanowi, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). W rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość dokumentacji dotyczącej inwestycji doprowadzenia sieci wodociągowej oraz ilość dokumentów niezbędnych do przeanalizowania i udzielenia odpowiedzi na pytanie postawione przez skarżącego, dostępne zasoby kadrowe i techniczne. Jedynie ogólne wskazanie na konieczność znacznego nakładu pracy w celu zestawienia i samodzielnego zredagowania informacji oraz konieczność działań intelektualnych i organizacyjnych nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Z tych powodów zasadne jest stwierdzenie naruszenia przez Spółkę art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Brak jest również jakiegokolwiek uzasadnienia w decyzji odnośnie uznania przez organ, że skarżący nadużywa prawa do żądania od Spółki informacji publicznej. Organ przedstawił jedynie ogólne rozważania i poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie pojęcia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, sprowadzające się do uznania sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji za wadliwe i niespełniające wymogów ustawowych, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego odnośnie charakteru żądanej przez stronę informacji. Dlatego też na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonanie wiążącej oceny zawnioskowanej informacji w kontekście powołanych przez stronę zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. f u.d.i.p. Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.