II SAB/Wa 837/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2020 r. sprawy ze skargi K. L. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1) zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku K. L. z dnia [...] sierpnia 2019 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje K. L. od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] sumę pieniężną w wysokości 500 (słownie; pięćset) złotych. K. L. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] w przedmiocie wydania aktu administracyjnego polegającego na naliczeniu zgodnie z wnioskiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 roku K. L. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161). Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] przekazał przedmiotowe wystąpienie zgodnie z art. 37 w związku z art. 65 k.p.a., organowi pierwszej instancji, tj. Komendantowi Powiatowemu Policji w P. Komendant Powiatowy Policji w P. wydał w dniu [...] września 2019 r. pismo [...], którym poinformował stronę o braku w chwili obecnej podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku. W dniu [...] września 2019 roku (data wpływu do KPP w P.), K. L. złożył ponaglenie, dotyczące bezczynności w postępowaniu administracyjnym, które za pismem nr [...] z dnia [...] września 2019 roku zostało przekazane do Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] zwrócił się do organu pierwszej instancji pismem nr [...] z dnia [...] października 2019 roku o doręczenie kompletnych akt sprawy oraz ustosunkowanie się do ponaglenia K. L. Komendant Powiatowy Policji w P. przekazał za pismem nr [...] z dnia [...] października 2019 roku całą dokumentację sprawy oraz uzupełnił ww. pismo o stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] października 2019r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności postępowania. Organ, odnosząc się do zarzutu bezczynności wskazał, że w chwili obecnej brak jest przepisów regulujących sposób naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r. sygn.. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018r., poz.2102) uchylił w części przepis art. 115a ustawy o Policji z 6 kwietnia 1990r. w zakresie ustalenia wysokości części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym uwzględnianym do wyliczenia przedmiotowego ekwiwalentu. W miejsce tak uchylonych przepisów ustawodawca, do dnia wydania niniejszego postanowienia, nie uchwalił nowych przepisów pozwalających na wyliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zatem bezczynność powodowana jest przez okoliczności niezależne od organu. Organ podkreślił, iż brak przepisów w chwili obecnej uniemożliwia organowi podjęcie czynności mających na celu rozpatrzenie wniosku K. L. K. L. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] w przedmiocie wydania aktu administracyjnego polegającego na naliczeniu zgodnie z wnioskiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Skarżący podkreślał, że art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop. Jego stosowanie musi jednak uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczenia ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia [...] października 2019r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności postępowania. Wydanie ww. postanowienia nie powodowało jednak bezprzedmiotowości skargi na bezczynność organu. Postępowanie administracyjne zainicjowane przez skarżącego nie zakończyło się bowiem wydaniem orzeczenia administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie lub przeliczeniem ekwiwalentu. Nie budzi żadnych wątpliwości to, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie kwestionuje się również prawa do zaskarżenia bezczynności organu Policji polegającej na nierozpoznaniu wniosku o ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Inne bowiem rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, w tym zwolnionych ze służby, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i do którego to nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym (tak też m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. II SAB/Po 137/19). Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji jako zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ustawy o Policji, w zakresie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nakłada na organ obowiązek podjęcia czynności materialno-technicznej (wypłatę świadczenia), natomiast w przypadku odmowy powinna zostać wydana decyzji administracyjnej (m.in wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13). Żadna z tych czynności nie została przez organ w przedmiotowej sprawie podjęta. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształcony został dominujący pogląd zgodnie, z którym skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, tym niemniej nie sposób zgodzić się z poglądem organu, iż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego. Analiza uzasadnienia wyroku TK, zawiera bowiem dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania przedmiotowego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją. Trybunał wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 u.p., który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze" (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 lutego 2020r. sygn. II SAB/Po 137/19). Podobnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Go 7/20 wskazał, że: Skutkiem wyroku Trybunał Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy z 1990 r. o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy z 1990 r. o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał, co oznacza, że brak jest prawnych przeszkód do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Kolejno, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1362/19 wskazał, że: Należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Stąd przy stosowaniu art.115a ustawy o Policji organy Policji dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. 2015.90). Natomiast "wymiar czasu pracy" w każdym roku publikowany jest w intrenecie a ustalenie wysokości wynagrodzenia policjanta w danym roku kalendarzowym wynika z danych posiadanych przez organy Policji. Podobne stanowisko można znaleźć w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020r. sygn. akt III SA/Kr 1290/19, III SA/Kr 1342/19 oraz III SA/Kr 1297/19. Organ nie rozpoznał sprawy upatrując problem w braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem. Należy podkreślić, że istotnie "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem - np. 1/22 (ew. 1/21), zastosowanym w innych ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej. Sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje natomiast wprost uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przy czym do dnia 1 lipca 2019 r. "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana tego okresu rozliczeniowego nastąpiła z dniem 1 lipca 2019 r. - Dz. U. z 2019 r. poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał więc w uzasadnieniu omawianego wyroku: "Ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego. (...) Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze." Uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r., sygn. akt K 7/15 wskazuje więc wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby Na skutek błędnej interpretacjo obowiązujących przepisów organ pozostawał zatem w bezczynności nie rozpoznając merytorycznie wniosku z dnia [...] sierpnia 2019r. Kolejnym obowiązkiem Sądu jest określenie, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Z taką sytuacją rażącego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ opierając się na przekonaniu, iż nie ma możliwości wyliczenia świadczenia z uwagi na brak nowelizacji art. 115a ustawy o Policji, mógł wydać decyzję odmowną. Decyzja taka otwierałaby wnioskodawcy tryb sądowoadministracyjny, skutkujący merytorycznym rozstrzygnięciem w zakresie sposobu wyliczenia świadczenia. Organ pozbawił wnioskodawcę takiej możliwości. Działanie skutkujące brakiem wydania decyzji przesądza o nieprawidłowym wykonywaniu ciążących na organie obowiązkach. Wobec powyższego Sąd, że bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), jednocześnie stwierdzając, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). Mając na uwadze potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a., pkt III wyroku).