I OSK 1125/21

Dnia 25 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1850/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIENIE Wyrokiem z dnia 22 października 2020 r. (sygn. akt SA/Wa 1850/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...]S.A. z siedzibą w [...] i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie – z mocy prawa - prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...]. W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że spółki [...]S.A. i [...] Sp. z o.o., wnioskiem złożonym dnia 6 kwietnia 2019 r., wystąpiły o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie – z mocy prawa - prawa użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości w prawo własności, ale postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. Prezydent [...] odmówił jego uwzględnienia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał zaś na fakt, że na objętej wnioskiem nieruchomości trwał proces budowlany a inwestycja była realizowana w oparciu o decyzję nr [...] , zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z usługami, biurami oraz garażami podziemnymi, budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, budynku hotelu z garażem podziemnym wraz z układem drogowym oraz infrastrukturą techniczną w zakresie odwodnienia terenów utwardzonych, oświetlenia zewnętrznego dojść i dojazdów. Na nieruchomości objętej wnioskiem powinno zostać wzniesionych osiem budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami oraz jeden budynek biurowo-usługowy. Natomiast z dokumentacji dostarczonej przez wnioskodawcę wynikało, że dokonano tylko częściowego odbioru inwestycji, tj. dokonano odbioru czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażem podziemnym (decyzja [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r.), a w pozostałym zakresie - inwestycja przewidziana na działce nr [...] nie została jeszcze zakończona. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...], podzielając pogląd organu I instancji, że warunkiem dla oceny, czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe (będącą jedną z przesłanek warunkujących przekształcenie praw) musi być ustalenie faktycznej funkcji znajdujących się na nieruchomości budynków, a co – zdaniem Kolegium - jest możliwe jedynie po zakończeniu procesu budowlanego tj. w momencie przyjęcia wszystkich budynków do użytkowania. Na obecnym etapie nie była więc możliwa ocena charakteru zabudowy bo następowała w oparciu o zamierzenie inwestycyjne będące w trakcie realizacji. Ocena sposobu zabudowy, jak akcentowało Kolegium, powinna odnosić się do całej nieruchomości, a w przypadku kiedy na niej wybudowano dopiero cztery, z ośmiu planowanych budynków, nie było to możliwe. Przesłanka przekształcenia nie była bowiem spełniona, jeżeli wyłącznie część zabudowy realizowanej na nieruchomości pozwalała na faktyczną ocenę jej funkcji. W skardze, wniesionej na wyżej przedstawione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , [...]S.A. z siedzibą w [...] i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciły organowi odwoławczemu naruszenie: art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 124 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 6 października 2020 r., skarżące wskazały również na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. zaś w pismach z dnia 16 i dnia 19 października 2020 r. skarżące - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – wniosły o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do ww. pism. Gdyby zaś Sad wniosków tych nie uwzględnił to wnosiły o potraktowanie treści zawartych we wskazanych wyżej dokumentach jako uzupełnienie zarzutów skargi. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Na wstępie Sąd omówił zasady wydawania zaświadczeń i przytoczył treść art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zauważając, że z treści tego ostatniego przepisu wynika, że dla jego zastosowania grunt musi być zabudowany budynkiem mieszkalnym, a zabudowa winna być oceniana przez pryzmat oddania budynku mieszkalnego do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Jednocześnie też Sąd Wojewódzki podkreślił, iż (cyt.): "jak wskazuje się w doktrynie, zasady stosowania tego przepisu są takie same jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych, jedyną różnicą jest data przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, którą jest data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Opublikowano: WKP 2019)". Następnie Sąd stwierdził, iż przekształcenie omawianych praw potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Jednocześnie wobec faktu, że ustawa przekształceniowa nie definiuje pojęcia nieruchomości – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - należało w tym przypadku zastosować do tej definicji przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm. dalej: K.c.). Zgodnie zaś z art. 46 § 1 K.c., nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204), dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W związku z tym zaś, że – jak kontynuował Sąd - w uchwale z dnia 21 marca 2013 r. (sygn. akt III CZP 8/13, OSNC 2013/9/108) Sąd Najwyższy wskazał, iż dominująca w orzecznictwie tego Sądu jest koncepcja przewidująca pierwszeństwo wieczystoksięgowego modelu nieruchomości, w myśl której nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą, natomiast w braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowią jedną nieruchomość to, gdy dla określonej nieruchomości zostanie założona księga wieczysta, obowiązuje reguła: "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość", odnosząca się także do graniczących ze sobą nieruchomości, które stanowią własność tej samej osoby, a ponadto do nieruchomości stanowiących całość gospodarczą, ale nie graniczących ze sobą. Sąd Najwyższy wyjaśnił bowiem, że odmienny pogląd godzi w podstawową funkcję ksiąg wieczystych, jaką jest ustalenie stanu prawnego wpisanej do księgi wieczystej nieruchomości, jako odrębnego przedmiotu własności i samoistnego przedmiotu obrotu prawnego. Uznanie zatem księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 46 § 1 K.c. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, Sąd Wojewódzki podniósł, że (w dacie orzekania przez organ) księga wieczysta KW nr [...] obejmowała działkę ewidencyjną nr [...], która była położona przy ul. [...]. Natomiast z wniosku skarżących spółek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie - z mocy prawa - prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w/w nieruchomości wynikało, że na obecnym etapie nieruchomość ta została zabudowana jedynie w części dotyczącej budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych przy ul. [...]. Natomiast co do dalszej części ww. nieruchomości (ul. [...]) inwestycja budowlana nie została jeszcze zakończona. Na nieruchomości, objętej wnioskiem o wydanie zaświadczenia, trwał więc proces budowlany bo nie została zrealizowana całość założeń inwestycyjnych. Nie zostały bowiem oddane do użytkowania wszystkie budynki, które mają być na niej zrealizowane. W ocenie przy tym Sądu Wojewódzkiego, (cyt.): "przesłanką warunkującą przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r., mając na względzie instytucje tzw. <>, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, w przypadku nieruchomości, które na dzień 1 stycznia 2019 r. nie wypełniały kryterium ustawowego dotyczącego zabudowy na cele mieszkaniowe, a zabudowa mieszkaniowa została zrealizowana w terminie późniejszym, winien jest fakt oddania do użytkowania wszystkich budynków zrealizowanych na nieruchomości w ramach danej inwestycji – wtedy z tą chwilą następuje z mocy prawa przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności". Wprawdzie bowiem – jak wywodził Sąd - (cyt.): "literalne brzmienie omawianego przepisu wskazuje na pojedynczy budynek mieszkalny, co sugerowałoby, że wystarczające jest oddanie do użytku tylko jednego budynku mieszkalnego w ramach inwestycji składającej się z kilku budynków mieszkalnych, niemniej (...) taka interpretacja omawianego pojęcia stałaby w sprzeczności z celami ustawodawcy, którym jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Zakresem regulacji ustawy przekształceniowej objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Z tych względów, przekształceniem nie zostaną objęte nieruchomości wolne od zabudowy lub zabudowane innymi, niż określone w ustawie obiektami. A zatem, użyte w art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej sformułowanie <> w liczbie pojedynczej nie jest podyktowane, zdaniem Sądu, wolą prawodawcy, ale jest wynikiem techniki legislacyjnej". Dodatkowo również Sąd Wojewódzki w tym miejscu zauważył, że należy mieć także na względzie okoliczność ewentualnej zmiany kształtu inwestycji, a czego dowodem był w tym przypadku fakt, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została następnie zmieniona, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r., już w trakcie procesu inwestycyjnego. Ponadto również funkcja poszczególnych budynków mogła ulec zmianie do czasu złożenia przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu prac. W rezultacie więc Sąd Wojewódzki przyjął, że organy orzekające zasadnie zauważyły, że pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżących uniemożliwiał trwający na nieruchomości proces budowlany, który był realizowany w oparciu o decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z usługami, biurami oraz garażami podziemnymi, budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, budynku hotelu z garażem podziemnym wraz z układem drogowym oraz infrastrukturą techniczną w zakresie odwodnienia terenów utwardzonych, oświetlenia zewnętrznego dojść i dojazdów. Odmawiając zaś uwzględnienia zgłoszonych przez skarżące wniosków dowodowych, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że kopie nadesłanych przez strony zaświadczeń odnosiły się do innych nieruchomości niż ta, która była przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, a zatem wnioski te, przekraczając granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie miały w tym przypadku znaczenia. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...]S.A. z siedzibą w [...] oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. prawa materialnego, to jest: 1. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2020 r. poz. 2040) w zw. z art. 1 ust. 2 tej ustawy - poprzez błędną (tj. sprzeczną z literalnym brzmieniem i celem tej normy prawnej) wykładnię, polegającą na: -) przyjęciu pozaprawnych warunków przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu i wbrew celowi tej normy prawnej i uznaniu, że przesłanką warunkującą przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności jest oddanie do użytkowania wszystkich budynków realizowanych na nieruchomości w ramach danej inwestycji (jednego pozwolenia na budowę), tj. zakończenie w całości procesu budowlanego realizowanego na nieruchomości i oddanie do użytkowania wszystkich budynków objętych pozwoleniem na budowę, -) przyjęciu, wbrew literalnemu brzmieniu i wbrew celowi tej normy prawnej, iż w związku z wydaniem w stosunku do nieruchomości pozwolenia na budowę obejmującego obok zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej także budynek o funkcji innej niż mieszkalna, do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności dojdzie po oddaniu do użytkowania budynku o funkcji innej niż mieszkalna (w analizowanym stanie faktycznym budynku biurowo-usługowego, którego łączna powierzchnia użytkowa nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie), realizowanego w ramach większej inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej. Podczas, gdy z prawidłowej wykładni przedmiotowego przepisu wynika jednoznacznie, że w przypadku oddania do użytkowania pierwszego budynku mieszkalnego na nieruchomości, przekształceniu z mocy prawa ulega prawo użytkowania wieczystego w prawo własności całej nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym, jako zabudowanej na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, 2. art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej - poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość objęta księgą wieczystą nr [...] nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy przekształceniowej, podczas gdy przesłanki kwalifikacji przedmiotowej nieruchomości, jako gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe określone w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej zostały spełnione z datą ostatecznego oddania do użytkowania pierwszego etapu inwestycji, tj. czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, czyli w dniu 3 kwietnia 2020 r.; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez pominięcie rozpatrzenia podniesionego przez skarżące Spółki zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a., tj. naruszenia zasady zaufania (w tym zasady równego traktowania) oraz zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym z uwagi na to, że Prezydent [...] w analogicznych stanach faktycznych, tj. w odniesieniu do nieruchomości, na których realizowane są etapowe inwestycje mieszkaniowe wielorodzinne (w tym z usługami) oddawane do użytkowania w częściach, wydawał na rzecz wnioskodawców zaświadczenia potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności jeszcze przed zakończeniem wszystkich etapów objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, przy jednoczesnym braku zawarcia w Postanowieniu SKO, jak i Postanowieniu Prezydenta [...] uzasadnienia przyczyn odstąpienia od wskazanych powyżej zasad postępowania administracyjnego, podczas gdy sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez wojewódzki sąd administracyjny wiąże się z obowiązkiem badania w pełnym zakresie treści zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, w tym obowiązkiem rozważenia wszystkich zarzutów strony i zbadania ich zasadności na gruncie danej sprawy, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku WSA do podniesionego przez skarżące Spółki zarzutu naruszenia w postanowieniu SKO i poprzedzającym go postanowieniu Prezydenta art. 8 § 1 i 2 k.p.a., co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że wyrok WSA jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach prawa, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest zamieścić pełne i czytelne wyniki kontroli sądowoadministracyjnej, jak również wyjaśnić szczegółowo i uzasadnić swoje stanowisko, w przypadku braku podzielenia stanowiska skarżącego i nie uwzględnienia skargi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące wnosiły o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi a na wypadek, gdyby Sąd stwierdził, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, to - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżące Spółki oświadczyły, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację towarzyszącą zarzutom, dołączając w formie załączników: pismo Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 9 lutego 2021 r. nr [...], zaadresowane do radcy prawnego [...] a zawierające interpretację pojęcia "nieruchomości" na gruncie ustawy przekształceniowej a także artykuł dr Mirosława Gdesza – " Mechanizm opóźnionego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego" (opubl. Samorząd Terytorialny 1-2/2021). Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Natomiast w piśmie informacyjnym z dnia 26 maja 2021 r. Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] powiadomił Sąd, że [...]S.A. z siedzibą w [...] oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] po zakończeniu kolejnego etapu procesu inwestycyjnego (skutkującego oddaniem do użytku czterech następnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą towarzyszącą) oraz po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...]z obrębu [...], na skutek którego to podziału powstały działki: [...] (na której znajduje się osiem budynków mieszkalnych), [...] (część drogi) i [...] (teren budowy budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym) - zawarły w dniu 7 kwietnia 2021 r. umowę zniesienia współużytkowania wieczystego oraz umowę ustanowienia służebności gruntowych (Rep. A nr [...] ), w której zawarto wnioski wieczystoksięgowe m. in. o ujawnienie w dziale I-O księgi wieczystej [...] (opis nieruchomości) podziału działki ewidencyjnej [...] poprzez odłączenie z tej księgi działki ewidencyjnej nr [...] i założenie dla niej nowej księgi wieczystej wraz z wpisem w dziale II jako użytkownika wieczystego [...] sp. z o.o. W piśmie tym poinformowano również Sąd, że w wyniku zaistnienia opisanych wyżej zdarzeń faktycznych i prawnych w dniu 21 kwietnia 2021 r. organ I instancji - działając na podstawie kolejnego wniosku stron - wydał zaświadczenie potwierdzające, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach [...] oraz [...], uległo przekształceniu w prawo własności z dniem 7 kwietnia 2021 r., tj z dniem złożenia owych wniosków wieczystoksięgowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze a które to zarzuty okazały się uzasadnione. Z uwagi natomiast, iż zasadnicze znaczenie w analizowanym stanie faktycznym miały zarzuty oparte na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 13 ust. 1 i wadliwym niezastosowaniu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2020 r. poz. 2040), celowym wydaje się odniesienie w pierwszej kolejności do zasadności tych właśnie zarzutów. W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że wspomniana ustawa reguluje przekształcenie - z mocy samego prawa - prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tego rodzaju gruntów, przewidując - jako zasadę podstawową - iż do owego przekształcenia praw dochodzi w dniu 1 stycznia 2019 r., o ile dany grunt w tej dacie był zabudowany na cele mieszkaniowe (art. 1 ust. 1 ustawy). Pod pojęciem gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, ustawodawca rozumie zaś sytuację, w której nieruchomości zabudowane są wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Dodatkową regulację prawną w tym zakresie przewiduje także art. 1a omawianej ustawy, nakazujący stosowanie jej przepisów w określonych przypadkach również do gruntów zabudowanych innymi niż mieszkalne budynkami. Odrębną sytuację, a która również prowadzi do przekształcenia – z mocy prawa - prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tzw. "opóźnione przekształcenie"), normuje natomiast art. 13 ust. 1 omawianej ustawy. Zgodnie z jego treścią, jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. W doktrynie zatem powszechnie wskazuje się, że zasady stosowania tego ostatniego przepisu są takie same, jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych, a jedyną różnicą jest tylko data przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, gdyż w tym ostatnim wypadku datą tą nie jest dzień 1 stycznia 2019 r. a jest nią data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Zawarcie w omawianej ustawie regulacji, przewidzianej w art. 13 ust. 1, w dodatkowy zatem sposób świadczy o intencjach, jakie przyświecały ustawodawcy przy uchwalaniu powyższej ustawy. Jak czytamy bowiem w uzasadnieniu jej projektu, wolą rządowego projektodawcy było w tym przypadku usprawnienie dotychczasowych procesów przekształcania praw użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi (w szczególności na rzecz członków wspólnot mieszkaniowych) i wyeliminowanie powstawania w przyszłości problemów z wykonywaniem i przekształcaniem praw na tego rodzaju gruntach. Zasadniczym przy tym celem w/w ustawy była zaś niewątpliwie eliminacja istniejących praw współużytkowania wieczystego oraz zapobieżenie powstawaniu udziałów w tym prawie w przyszłości (vide: uzasadnienie projektu ustawy VIII 2673). Jak wynika z niespornych okoliczności faktycznych występujących w przedmiotowej sprawie, wniosek, złożony w dniu 6 kwietnia 2019 r. przez [...]S.A. z siedzibą w [...] i [...] Sp. z o.o. w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie – z mocy prawa - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]w prawo własności, miał swoje oparcie w art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Nieruchomość ta została bowiem zabudowana czterema budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z układem drogowym i infrastrukturą techniczną, które zostały dopuszczone do użytkowania na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...]kwietnia 2020 r. nr [...]. Niesporne przy tym w analizowanym stanie faktycznym było to, że wspomniana wyżej zabudowa stanowiła jedynie część inwestycji, realizowanej w oparciu o decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z infrastrukturą towarzyszącą, gdyż na nieruchomości tej miało zostać wzniesionych osiem budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami oraz jeden budynek biurowo-usługowy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, z uwagi na fakt, że - w dacie składania powyższego wniosku - nastąpił tylko częściowy odbiór inwestycji (bo dokonano odbioru jedynie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażem podziemnym a w pozostałym zakresie inwestycja przewidziana na działce nr [...] nie została jeszcze zakończona), trafne było stanowisko organów obu instancji, iż w tej sytuacji nie doszło jeszcze do przekształcenia – z mocy prawa - prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, gdyż skutek ten mógł spowodować dopiero (cyt.): "fakt oddania do użytkowania wszystkich budynków zrealizowanych na nieruchomości w ramach danej inwestycji". Wprawdzie, jak twierdził Sąd Wojewódzki (cyt.): " literalne brzmienie omawianego przepisu wskazuje na pojedynczy budynek mieszkalny, co sugerowałoby, że wystarczające jest oddanie do użytku tylko jednego budynku mieszkalnego w ramach inwestycji składającej się z kilku budynków mieszkalnych, niemniej – zdaniem Sądu – taka interpretacja omawianego pojęcia stałaby w sprzeczności z celami ustawodawcy, którym jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Zakresem regulacji ustawy przekształceniowej objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Z tych względów, przekształceniem nie zostaną objęte nieruchomości wolne od zabudowy lub zabudowane innymi, niż określone w ustawie obiektami. A zatem, użyte w art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej sformułowanie <> w liczbie pojedynczej nie jest podyktowane, zdaniem Sądu, wolą prawodawcy, ale jest wynikiem techniki legislacyjnej". Z tym stanowiskiem nie zgadzały się skarżące Spółki, podnosząc, że wykładnia prawa materialnego, dokonana przez Sąd Wojewódzki była nietrafna i niezgodna z celami ustawy oraz odbiegała ona również od poglądów doktryny i wykładni prezentowanej przez Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii, a zatem ministerstwo, które prowadziło dział administracji dotyczący budownictwa, planowania zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Dokonując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernej analizy treści art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, skarżące podkreślały zatem, że dokonana przez Sąd Wojewódzki wykładnia prawa była wprost sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu i jednocześnie była społecznie szkodliwa dla przyszłych nabywców mieszkań w inwestycjach wielorodzinnych. Tymczasem, rozwiązania zawarte w omawianej ustawie miały mieć charakter kompleksowy, tj. obejmować całe grupy podmiotów charakteryzujących się cechą prawnie relewantną - wszystkich użytkowników wieczystych gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi, a także skutkować eliminacją powstawania w przyszłości współużytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe. Jednocześnie skarżące zwracały uwagę na fakt, że za brakiem uzasadnienia aksjologicznego dla błędnej wykładni, dokonanej przez Sąd I instancji, przemawiało również to, że nieruchomości, ze swojej natury, mogą być zabudowywane na przestrzeni lat. Nowa zabudowa może powstawać obok istniejącej, albo zastępować istniejącą zabudowę. Nie rzadko występują też przypadki zrealizowania i oddania do użytkowania jedynie kilku budynków z budynków objętych pozwoleniem na budowę np. na skutek utraty finansowania przez inwestora. Co więcej, nawet zakończenie procesu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę nie stanowi o utrwaleniu niezmiennego status quo na danej nieruchomości. Zagospodarowanie nieruchomości jest bowiem procesem i podlega zmianom. Zakończenie procesu budowlanego poprzez oddanie do użytkowania wszystkich budynków objętych pozwoleniem nie wyklucza również późniejszych zmian funkcji (sposobu użytkowania) zabudowy na podstawie obowiązujących przepisów prawa (tj. zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy). Przy czym jakiekolwiek okoliczności prawne i faktyczne, następujące po dacie przekształcenia - ex lege - prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie mogą cofnąć skutku przekształcenia, gdyż na tym właśnie polega przekształcenie z mocy prawa, to jest z momentem określonym ustawowo przez ustawodawcę. Z tym stanowiskiem skarżących zgadza się skład orzekający. Przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, jak sama nazwa tej ustawy wskazuje, dotyczą generalnie problematyki cywilistycznej a przy tym związanej wybitnie z prawem rzeczowym. Z uwagi zaś, że normy prawa rzeczowego – jako dotyczące praw bezwzględnych - muszą być wykładane ściśle, zasadę tę należy odnieść do wykładni przepisów bezpośrednio regulujących przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Powyższe oznacza zaś, że wykładnia przepisu art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej nie może być dokonywana przy założeniu, że do przekształcenia – z mocy prawa – w/w praw cywilnych dochodzi, o ile zostaną spełnione jeszcze dodatkowe, inne przesłanki, aniżeli te, które wynikają z treści omawianego przepisu. W rezultacie prowadzi to do wniosku, iż skoro w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej ustawodawca z jednej strony, w żaden sposób nie nawiązuje do instytucji pozwolenia na budowę ani nie posługuje się takimi pojęciami jak: inwestycja czy zamierzenie budowlane a z drugiej strony, aż dwukrotnie używa sformułowania "budynek mieszkalny" który zostanie oddany do użytkowania (a nie budynki mieszkalne), to - mając na uwadze zasady wykładni gramatycznej oraz wiążąc je dodatkowo z treścią uzasadnienia projektu samej ustawy ( wyjście na przeciw postulatom zwłaszcza członków wspólnot mieszkaniowych i w związku z tym wyeliminowanie ich praw współużytkowania wieczystego oraz zapobieganie powstawaniu udziałów w tym prawie w przyszłości) - należy uznać, że w przypadku inwestycji oddawanej do użytkowania etapami, do przekształcenia - z mocy prawa – prawa użytkowania wieczystego danej nieruchomości w prawo jej własności dochodzi w momencie oddania do użytkowania pierwszego budynku mieszkalnego. W rezultacie więc, w takiej sytuacji, jeżeli cała inwestycja jest realizowana na nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą to cała nieruchomość będzie objęta przekształceniem (vide: dr. M. Gdesz – " Mechanizm opóźnionego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego", Samorząd Terytorialny 1-2/2021, k. 116). Podkreślenia też wymaga, że za takim stanowiskiem przemawia nie tylko wzgląd na racjonalność ustawodawcy oraz przedstawione wyżej cele ustawy przekształceniowej, ale również fakt, iż – jak słusznie na to zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej - zabudowa danej nieruchomości może trwać nieraz całymi latami, jak również podlegać różnym modyfikacjom. W takiej zaś sytuacji współużytkownicy wieczyści gruntu zabudowanego budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, oddanymi do użytkowania jako część większego zadania inwestycyjnego, praktycznie nie wiadomo kiedy i czy w ogóle mogli by stać się współwłaścicielami gruntu zabudowanego tymi budynkami. To zaś czyniłoby ich prawa, wynikające z treści ustawy przekształceniowej, w zasadzie iluzorycznymi. Tymczasem, jak wynika z powołanego wyżej projektu ustawy przekształceniowej, ponieważ dostrzeżono, że regulacje prawne, zawarte w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności miały właśnie charakter iluzoryczny (bo w niektórych sytuacjach nie zapewniały właścicielom lokali znajdujących się w budynkach wielolokalowych faktycznej możliwości realizacji roszczenia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu związanego z własnością lokali w prawo własności tego gruntu) to obecnie ustawodawca podjął nową interwencję legislacyjną. Jak wyjaśnił zaś, brak możliwości przekształcenia praw części osób uprawnionych stawiał tę grupę w sytuacji gorszej niż użytkowników wieczystych gruntów zabudowanych domami jednorodzinnymi. Zasadniczym więc celem omawianej ustawy stała się – jak wyżej to wspomniano - eliminacja istniejących praw współużytkowania wieczystego oraz zapobieżenie powstawaniu udziałów w tym prawie w przyszłości. Słusznie również zwraca na to uwagę autor skargi kasacyjnej, że samo zakończenie procesu budowlanego inwestycji oddawanej do użytkowania etapami poprzez oddanie do użytkowania wszystkich budynków objętych jednym pozwoleniem na budowę także nie wyklucza późniejszych zmian funkcji (sposobu użytkowania) zabudowy danej nieruchomości. W związku z tym, biorąc pod uwagę obowiązującą treść przepisu art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, nie bardzo jest zrozumiałe stanowisko prezentowane przez Sąd Wojewódzki, a które przywiązuje taką wagę do kwestii zakończenia na danej nieruchomości całego pierwotnego zadania inwestycyjnego. Zaakcentować bowiem w tym miejscu trzeba, że przecież ustawa przekształceniowa nie wprowadza żadnego warunku, który uzależniałby fakt przekształcenia praw od wielkości powierzchni gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. W rezultacie więc, jak przyjmuje się w doktrynie, nawet w sytuacji, kiedy nieruchomość składa się z kilku działek gruntu, wystarczy, aby jedna z nich spełniała wymagania, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, pozostałe zaś były niezabudowane, a użytkowanie wieczyste do całej nieruchomości będzie podlegało przekształceniu (vide: A Muller, "Kilka słów o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności", cz. I Rejent 2019/8/76-100). Zaznaczyć też wypada, że powyższy pogląd jest także zgodny zarówno z interpretacją pojęcia nieruchomości na gruncie ustawy przekształceniowej, przyjmowaną przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (vide: pismo Ministerstwa z dnia 9 lutego 2021 r. nr [...], kierowane do radcy prawnego [...] dołączone do skargi kasacyjnej) jak i koncepcją nieruchomości wyrażaną w tym zakresie przez orzecznictwo Sądu Najwyższego. Zgodnie bowiem z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt III CZP 8/13 OSNC 2013/9/108), nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. Powyższe oznacza zatem, że badanie czy na danym gruncie zaistniały – z mocy prawa - przesłanki przekształcenia omawianych praw powinno odnosić się do gruntu, który był objęty jedną księgą wieczystą. Jak wynika przy tym z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, pogląd ten podzielał przecież również Sąd Wojewódzki a zatem nie bardzo było zrozumiale dlaczego okoliczność ta nie przełożyła się na treść sentencji w/w wyroku. W rezultacie przedstawione wyżej rozważania prowadziły do wniosku, że skoro – zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej - warunkiem przekształcenia z mocy prawa omawianych praw było to, aby na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym znajdowały się budynki mieszkalne jednorodzinne lub wielorodzinne, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowiły lokale mieszkalne (ewentualnie wraz z towarzyszącą im infrastrukturą) przy czym budynek mieszkalny winien być oddany do użytkowania - w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, to wniosek skarżących z dnia 6 kwietnia 2019 r. miał swoje uzasadnienie prawne. Objęta tym wnioskiem nieruchomość była bowiem zabudowana oddanymi do użytkowania czterema budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę lokali stanowiły lokale mieszkalne. Tym samym, przesłanki z art. 13 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej zostały zatem w tym przypadku spełnione. Przechodząc do kwestii procesowych, zgodzić się także trzeba ze skarżącymi, iż zaskarżony wyrok naruszał w sposób istotny art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w powiązaniu z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Dokumentem bowiem, który dowodzi faktu zaistnienia - z mocy prawa - przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu, jest zaświadczenie, wydawane przez organ administracji publicznej. Zaświadczenie to jako, że stanowi ono podstawę do ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej) nie może być zaś wydawane wg zróżnicowanych poglądów. Wręcz przeciwnie, ponieważ tego rodzaju zaświadczenie dotyczy – jak wspomniano na wstępie - praw bezwzględnych, to musi opierać się na szczególnie jednolitych i jednakowych dla wszystkich zasadach. Z tego powodu brak odniesienia się Sądu Wojewódzkiego do podnoszonej w skardze kwestii, że Prezydent [...] w analogicznych do występującego w niniejszej sprawie stanach faktycznych wydawał jednak (co najmniej w kilku przypadkach) zaświadczenia o przekształceniu w/w praw, musiał być potraktowanym jako istotne naruszenie przepisów proceduralnych, choć okoliczność ta – w realiach rozpoznawanej sprawy – nie powodowała konieczności, aby uchyleniu zaskarżonego wyroku towarzyszyło jednocześnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Istota sprawy była bowiem w tym przypadku dostatecznie wyjaśniona. Konkludując, skład orzekający stanął na stanowisku, że uznanie zarzutów kasacyjnych i skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego było usprawiedliwione i prowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem organu I instancji. W takiej zaś sytuacji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego generalnie winien skutkować wydaniem przez organ stosowanego zaświadczenia, zgodnie z wnioskiem stron. W przedmiotowej jednak sprawie – jak wynika to z pisma informacyjnego Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia 26 maja 2021 r. – skarżące, po wniesieniu tego wniosku dokonały jednak podziału przedmiotowej nieruchomości (umowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. Rep. A nr [...]). Następstwem tego było złożenie wniosków wieczystoksięgowych o ujawnienie w dziale I-O księgi wieczystej [...] (opis nieruchomości) podziału działki ewidencyjnej [...] poprzez odłączenie z tej księgi działki ewidencyjnej nr [...] i założenie dla niej nowej księgi wieczystej wraz z wpisem w dziale II jako użytkownika wieczystego [...] sp. z o.o. W rezultacie też w dniu 21 kwietnia 2021 r. organ I instancji wydał zaświadczenie potwierdzające, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach [...] oraz [...], uległo przekształceniu w prawo własności z dniem 7 kwietnia 2021 r., tj z dniem złożenia w/w wniosków wieczystoksięgowych. W zaistniałej zatem sytuacji organ winien zwrócić się do wnioskodawców z pytaniem co do aktualności wniosku z dnia 6 kwietnia 2019 r. i w zależności od treści stanowiska stron podjąć stosowne czynności. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 182 § 2, art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Jako, że w skardze kasacyjnej skarżące wnosiły o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania tylko kasacyjnego, rozstrzygnięcie w tym zakresie oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.