I OSK 1482/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewiązka po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1533/21 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 października 2021 r., nr SKO.PSŚ/41.5/3110/2021/14058/RS w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 8 października 2021 r., nr SKO.PSŚ/41.5/3110/2021/14058/RS, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 25 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1533/21, oddalił skargę. Wyrok ten dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła I. P., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 5 i art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uprzednie zawieszenie prawa do emerytury, co skutkowało niezagwarantowaniem stronie prawa do wyboru jednego świadczenia oraz wypłaceniem świadczenia dopiero po dostarczeniu decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje Skarżącej nie od początku miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, lecz od początku miesiąca, w którym przedłożyła decyzję organu emerytalnego o zawieszeniu prawa do emerytury, co skutkowało wypłaceniem świadczenia dopiero po dostarczeniu decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 3 u.ś.r. poprzez uznanie, iż kwotowe określenie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza możliwość wypłaty świadczenia wyrównawczego stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą pobieranej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, w okresie do daty złożenia wniosku o jego przyznanie do czasu przedłożenia decyzji o zawieszenia prawa do emerytury. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji w zakresie, w jakim organy te odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy wysokością emerytury otrzymywanej w okresie styczeń 2020 r. - maj 2021 r., a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 5 i art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uprzednie zawieszenie prawa do emerytury, co skutkowało niezagwarantowaniem stronie prawa do wyboru jednego świadczenia oraz wypłaceniem świadczenia dopiero po dostarczeniu decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie zarzuca również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje Skarżącej nie od początku miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, lecz od początku miesiąca, w którym przedłożyła decyzję organu emerytalnego o zawieszeniu prawa do emerytury. Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuca również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 3 u.ś.r. poprzez uznanie, iż kwotowe określenie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza możliwość wypłaty świadczenia wyrównawczego stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą pobieranej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, w okresie do daty złożenia wniosku o jego przyznanie do czasu przedłożenia decyzji o zawieszenia prawa do emerytury. Istota sporu sprowadza się wyłącznie do ustalenia początkowej daty, od której powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Skarżąca w dacie złożenia wniosku o przyznania świadczenia pielęgnacyjnego miała bowiem ustalone prawo do emerytury, a zatem nie spełniała warunku ustawowego do przyznania wnioskowanego świadczenia, określonego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Literalna wykładnia cytowanego wyżej przepisu niewątpliwie prowadzi do wniosku, iż osobom, które mają ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się bowiem, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Aktualnie w orzecznictwie również jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia powyższego przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "u.e.r.f.u.s."). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć świadczenie emerytalne jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Uznać zatem należy, że skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć trzeba, iż w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. K. Małysa-Sulińska (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/ Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że jakkolwiek skarżąca w dniu 2 stycznia 2020 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, to z decyzji ZUS-u Oddział w [...] z 18 sierpnia 2016 r. wynika, że strona ma przyznaną emeryturę. Strona w odpowiedzi na pismo organu pierwszej instancji z 29 kwietnia 2021 r. przedstawiła decyzję ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W związku z tym, skoro wypłata emerytury skarżącej została zawieszona w maju 2021 r., to nie było prawnie dopuszczalne wydanie decyzji, która przyznawałaby skarżącej świadczenie pielęgnacyjne za okres od złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia zawieszenia wypłaty emerytury, to jest - dnia spełnienia warunków przyznania tego świadczenia. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 5 i art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie mogą zostać uznane za zasadne. W konsekwencji nie ma podstaw do uznania za zasadny również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 3 u.ś.r. Skoro bowiem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej nie od początku miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, lecz od początku miesiąca, w którym przedłożyła decyzję organu emerytalnego o zawieszeniu prawa do emerytury, to bezprzedmiotowe są rozważania na temat zasadności wypłaty świadczenia wyrównawczego stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą pobieranej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, w okresie do daty złożenia wniosku o jego przyznanie do czasu wydania decyzji o zawieszenia prawa do emerytury. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.