II OSK 1538/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2009/21 w sprawie ze skargi T. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2021 r. znak: DON.7101.112.2021.ARR w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2009/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2021 r., znak: DON.7101.112.2021.ARR, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. Z. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: • art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie wadliwe przyjęcie że przepis ten całkowicie wyłącza możliwość wszczęcia postępowań uregulowanych w rozdziale 5a Prawa budowlanego na wniosek strony; • art. 28 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie legitymował się - interesem prawnym do występowania w przedmiotowej sprawie administracyjnej w charakterze strony. 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: • art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. z zw. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji w której istniały podstawy do wszczęcia tegoż postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów pomocy prawnej z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, zarazem oświadczając, że nie zostały one pokryte w całości bądź w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznano sprawę na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 28 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie legitymował się interesem prawnym do występowania w przedmiotowej sprawie administracyjnej w charakterze strony. Według art. 28 K.p.a., posiadanie przymiotu strony uwarunkowane jest posiadaniem interesu prawnego lub obowiązku, które dotyczą postępowania. Nadto, stroną może być ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wnoszący kasację nie podważył ustalenia, według którego, użytkuje od 2004 r. garaż na działce nr ew. [...] przy ul. T. [...] w Warszawie, a od 2014 r. jest zameldowany na stały pobyt przy ul. T. [...] w Warszawie. Na mocy umowy zawartej dnia 3 kwietnia 2004 r. nabył prawo do nakładów poniesionych na budowę garażu. Zarząd Mienia Skarbu Państwa zawarł w dniu 22 października 2010 r. ze skarżącym umowę najmu przedmiotowego garażu na czas określony do dnia 30 września 2013 r. Po wygaśnięciu tej umowy nie została zawarta ze skarżącym żadna inna umowa najmu, czy dzierżawy przedmiotowego garażu. Obecnie użytkuje on garaż bezumownie, zaś przedłożone przez niego decyzje Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 grudnia 2019 r. nr DEC-519855/2016/N/1, DEC-519855/2015/N/1, DEC- 519855/2014/N/1 ustalające wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2014, 2015 i 2016 potwierdzają, że po 30 września 2013 r. skarżący bezumownie użytkował nieruchomość, będącą własnością Skarbu Państwa. W rezultacie prawidłowe jest ustalenie organów nadzoru budowlanego, że skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] przy ul. T. [...] w Warszawie. Dodać można, że o tytule prawnym nie świadczy także wyrok sądu powszechnego w przedmiocie przywrócenia skarżącemu posiadania. Na gruncie art. 336 Kodeksu cywilnego jest oczywiste, że posiadanie jest jedynie władztwem faktycznym. Skarżący nie miał zatem interesu prawnego uprawniającego do żądania wstrzymania wykonania robót budowlanych, czy też zbadania legalności robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 grudnia 2020 r., nr 797/SAAB/2020, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę i rozbiórkę obejmującą "stację Warszawa – Zachodnia – część A", m. in. na działce nr ew. [...], obręb [...], stanowiącej teren kolejowy zamknięty i obszar kolejowy. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, ewentualne postępowanie prowadzone przez organy na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, nie miałoby wpływu na aktualną sytuację prawną skarżącego. Takie postępowanie może mieć wpływ na sytuację życiową, ekonomiczną i faktyczną skarżącego. Nie uzasadnia to jednak przyznania mu statusu strony. O odmowie wszczęcia postępowania zadecydowała negatywna przesłanka podmiotowa, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a. – żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Sąd pierwszej instancji odnotował, że organy powinny wskazać jako podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania przepis art. 53a Prawa budowlanego. Uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem choć jego uzasadnienie powinno być odmienne, jednak nie wpływa to na treść rozstrzygnięcia. Charakter żądania, opartego na przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.) uprawniał Sąd pierwszej instancji do zajęcia stanowiska w zakresie zastosowania art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, przyjąć należy, że co do zasady jest to stanowisko prawidłowe. W rezultacie nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie wadliwe przyjęcie że przepis ten całkowicie wyłącza możliwość wszczęcia postępowań uregulowań w rozdziale 5a Prawa budowlanego na wniosek strony. Przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ww. ustawy, a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, wszczyna się z urzędu. Wykładnia przepisu art. 53a ustawy - Prawo budowlane oparta na brzmieniu językowym uprawnia do przyjęcia, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane są inicjowane na zasadzie oficjalności (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21). Stanowisko to znajduje umocnienie w genezie wprowadzenia tego przepisu do porządku prawnego. W myśl art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) do ustawy - Prawo budowlane po art. 53 dodano m.in. art. 53a ust. 1 w brzmieniu: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu". W uzasadnieniu wprowadzonych zmian wskazano, że "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek" (patrz: Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 45 i 50). Zgodzić się należy także z poglądem, według którego, przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 K.p.a., według której, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 445/22). Brzmienie przepisu art. 53a Prawa budowlanego, uzasadnienie projektu noweli w tym zakresie, a także relacja art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego do ogólnych zasad regulujących wszczynanie postępowania administracyjnego, wskazują zatem, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane, w tym postępowanie legalizacyjne, są inicjowane na zasadzie oficjalności (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 389/22; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 814/22; Rafał Godlewski [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. D. Sypniewskiego, WKP 2022, pkt 1 do art. 53a). Podkreślić przy tym trzeba, że nie są przedmiotem niniejszego postępowania, z uwagi na fakt, że o odmowie wszczęcia postępowania przez organy w niniejszej sprawie zadecydował brak interesu prawnego składającego podanie, możliwości obrony swych praw przez podmiot wobec którego zastosowano dyspozycję art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. W rezultacie przedstawionej wyżej oceny, nie jest usprawiedliwiona także procesowa podstawa kasacji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 oraz art. 258-261 P.p.s.a.