II OSK 1935/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Tychy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1331/21 w sprawie ze skargi L. B. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr XXX/598/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach [...] i [...]; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 marca 2022 r. II SA/Gl 1331/21 w sprawie ze skargi L. B. na uchwałę Rady Miasta Tychy z 26 sierpnia 2021 r. nr XXX/598/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic: Katowickiej, Jałowcowej, Zwierzynieckiej, Czarnej i Oświęcimskiej w Tychach, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem MW. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach L. B. zaskarżył uchwałę Rady Miasta Tychy w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), albowiem zapisy planu są w tym zakresie niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tychy przyjętego uchwałą Rady Miasta Tychy z 18 grudnia 2002 r. nr 0150/III/40/2002. Podał, że jest właścicielem działki nr [...] położonej przy ul. [...], która sąsiaduje z terenem MW. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Tychy wskazała, że zarzuty skargi nie są zasadne. Powołała się na ustalenia Studium, że w planie miejscowym można ustalić inne przeznaczenie danego terenu niż przewiduje Studium, jeśli zabudowa taka na tym terenie istnieje albo może być realizowana na gruncie prawomocnych decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę (Część B. Kierunki zagospodarowania przestrzennego, II Kierunki i wskaźniki zagospodarowania terenów, Ustalenia ogólne pkt 7 i 10). Sąd pierwszej instancji podał, że obszar w obrębie ulic: Cytrynowej, Czarnej, Brzoskwiniowej i Katowickiej, przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW), został określony w Studium jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej niskiej (MU). Sąd powołał się na ustalenia Studium ujęte w Części B, I Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów dotyczące tego obszaru (tj. Zespół VIII: Mąkołowiec-Czułów-Wartogłowiec), w których wskazano na kontynuację rozwoju osiedli mieszkaniowych o charakterze podmiejskim (z dominującą zabudową jednorodzinną wolnostojącą) oraz wykluczenie możliwości realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej. Biorąc te ustalenia pod uwagę, Sąd uznał, że plan miejscowy w zakresie, w jakim przeznacza tereny oznaczone w Studium symbolem MU pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW) jest sprzeczny ze Studium i w tym zakresie zasadne jest stwierdzenie jego nieważności. Skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Tychy, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że plan miejscowy w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem MW narusza ustalenia Studium. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem MW w sytuacji, gdy organ wykazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że plan w tej części narusza ustalenia Studium; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem zasadniczej części stanowiska organu znajdującego się w aktach sprawy; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska organu. W uzasadnieniu wskazano, że na działkach: [...], [...], [...] i [...] (położonych na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MW) znajdują się łącznie cztery budynki mieszkalne wielorodzinne, których budowa zakończyła się w 2020 r. Zostały zrealizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Tychy z 9 maja 2018 r. Decyzją z 2 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Tychy udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych – etap II osiedla pięciu budynków, położonych na działkach: [...], [...], [...], [...] i [...]. Dnia 3 lutego 2021 r. Prezydent wydał szereg decyzji udzielających pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych budynków wielorodzinnych na działkach: [...], [...], [...], [...] i [...]. Prezydent wydał też decyzje o udzieleniu pozwoleń na budowę takich budynków na działce nr [...]. Wobec tego, że na terenie MW zrealizowano już kilka budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a w odniesieniu do szeregu działek wydano pozwolenia na budowę takich budynków, zgodne ze Studium było ustalenie dla tego terenu innego przeznaczenia niż opisane w szczegółowej części Studium. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu zezwalały na to ustalenia Studium ujęte w Części B. Kierunki zagospodarowania przestrzennego, II Kierunki i wskaźniki zagospodarowania terenów, Ustalenia ogólne pkt 7 i 10. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu L. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zwrócił się też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. szeregu decyzji Wojewody Śląskiego z 28 czerwca 2021 r. uchylających decyzje Prezydenta Miasta Tychy udzielające pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach położonych na obszarze objętym planem miejscowym - terenie MW. Wskazał, że w jego ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie tego przepisu prawo do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. Cytowany przepis stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a., albowiem reguluje w sposób odrębny kwestię legitymacji skargowej w odniesieniu do skarg na uchwały lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym skarg na uchwały w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Legitymację skargową przyznaje tylko podmiotom, których indywidualny interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone zapisami takiej uchwały. W rozpoznawanej sprawie skargę na uchwałę Rady Miasta Tychy z 26 sierpnia 2021 r. nr XXX/598/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic: Katowickiej, Jałowcowej, Zwierzynieckiej, Czarnej i Oświęcimskiej w Tychach wywiódł L. B. Z treści skargi wynika, że skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w zapisach planu, które przewidują przeznaczenie terenu położonego w obrębie ulic: Cytrynowej, Czarnej, Brzoskwiniowej i Katowickiej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (oznaczono go w planie symbolem MW). Skarżący podał, że jest właścicielem działki nr [...] położonej przy ul. [...], która znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem MN9 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), sąsiadującym z terenem MW. Podał, że planowana na terenie MW zabudowa wielorodzinna będzie skutkowała pogorszeniem stanu środowiska naturalnego, zniszczeniem siedlisk zwierząt, zwiększeniem emisji zanieczyszczeń i zagrożenia hałasem. Wskazał, że taka zabudowa zniszczy dotychczasowy charakter dzielnicy domów jednorodzinnych i szeregowych, zniekształci istniejące proporcje w zabudowie. Zaznaczył, że istniejąca infrastruktura drogowa jest niedostosowana do zwiększonego ruchu pojazdów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego legitymacja skargowa L. B. nie obejmuje zapisów planu dotyczących całego terenu oznaczonego w planie symbolem MW, a jedynie te odnoszące się do działek sąsiadujących z jego nieruchomością. Należąca do niego działka bezpośrednio graniczy tylko z działką nr [...]. Wobec tego, że jest to działka bardzo wąska, Sąd przyjął, że ograniczać prawo własności skarżącego może również planowany sposób zagospodarowania położonej tuż za nią działki nr [...]. Przewidziana na tych dwóch działkach zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna może ograniczać sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności. Bez wpływu na własność skarżącego będzie natomiast planowane przeznaczenie pozostałych działek w obrębie terenu MW. Nie można uznać przedstawionej przez skarżącego argumentacji za wystarczającą do przyjęcia, że zapisy planu określające przeznaczenie terenu leżącego w dalszej odległości od działki skarżącego również naruszają jego interes prawny. Skarżący nie powołał się na bezpośrednie, obiektywne i realne ograniczenia w sposobie zagospodarowania jego nieruchomości, które wynikają z tych ustaleń planu. Uwzględnić też trzeba, że wysokość zabudowy na terenie MW ustalono na maksymalnie 14 m, w tym wysokość budynków mieszkalnych jedynie 9,5 m, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej na maksymalnie 35%, a udział powierzchni biologicznie czynnej minimum 45%. Jest to zabudowa o niskiej intensywności, zatem narażenie na niekorzystne oddziaływanie takiej zabudowy (jak hałas czy zacienienie) nie będzie występowało w przypadku działek położonych w dalszej odległości od działki skarżącego. Dodać należy, że argumenty dotyczące niekorzystnego wpływu planowanej zabudowy na środowisko czy zniszczenia siedlisk zwierząt mogą jedynie świadczyć o istnieniu po stronie skarżącego interesu faktycznego, albowiem nie wywodzą się z przysługującego mu prawa własności. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na to, że nie odniósł się do kwestii zakresu legitymacji skargowej przysługującej skarżącemu. Sąd nie wziął pod uwagę granic naruszenia interesu prawnego skarżącego i związanych z tym granic zaskarżenia. Z tych względów zaskarżony wyrok należało uchylić. Z uwagi na to, że istota sprawy w zakresie naruszonego interesu prawnego skarżącego jest dostatecznie wyjaśniona, Sąd rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ocenie pod względem legalności podlegają zapisy planu miejscowego w części, w której określają przeznaczenie działek o numerach [...] i [...], tj. w zakresie przysługującej skarżącemu legitymacji skargowej. Stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 15 ust. 1 ww. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Natomiast stosownie do art. 20 ust. 1 ww. ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapisy planu odnoszące się do działek nr [...] i [...], położonych na terenie oznaczonym symbolem MW, naruszają ustalenia Studium, albowiem przewidują przeznaczenie tych działek pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W Części B. Kierunki zagospodarowania przestrzennego I Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenu 2. Kierunki polityki przestrzennej dla jednostek strukturalnych w punkcie 2.8. przewidziano ustalenia dla Zespołu VIII: Mąkołowiec-Czułów-Wartogłowiec, w obrębie którego znajduje się teren oznaczony w planie symbolem MW. Wskazano, że funkcją tego terenu jest kontynuacja rozwoju osiedli mieszkaniowych o charakterze podmiejskim (dominująca zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, z możliwością dopuszczenia pewnego udziału intensywniejszych form – takich jak zabudowa bliźniacza, atrialna, szeregowa) – w miarę potrzeb i możliwości wynikających z parametrów lokalnego układu drogowego, przy dostosowaniu gabarytów nowej zabudowy do charakteru zabudowy otaczającej. Wykluczono możliwość realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej. Przytoczone ustalenia Studium co do funkcji tego terenu są jednoznaczne i precyzyjnie określają charakter zabudowy (jednorodzinna). Wprowadzają zakaz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zapisy planu stanowią naruszenie tych ustaleń Studium. Nie można uznać, że możliwość przeznaczenia tego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wynika z ustaleń Studium zawartych w Części B. II. Ustalenia ogólne pkt 7 i 10. Według nich, dla działek budowlanych, których istniejący sposób użytkowania nie odpowiada kierunkom przeznaczenia terenu określonym w Studium, w miejscowych planach może być ustalone przeznaczenie zgodne ze stanem istniejącym, pod warunkiem że jest on zgodny z wymaganiami wynikającymi z innych przepisów (pkt 7). Zasadę, o której mowa w pkt 7 i 9, stosuje się również do przesądzeń dotyczących sposobu użytkowania, w tym parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu wynikających z prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z obowiązujących ustaleń miejscowego planu (pkt 10). Z akt sprawy wynika, że działki nr [...] i [...] nie są zabudowane. W skardze kasacyjnej wskazano, że Prezydent Miasta Tychy 2 lutego 2021 r. wydał decyzję nr 50/2021 o udzieleniu pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych – etap II osiedla pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Decyzja została uchylona decyzją Wojewody Śląskiego z 28 czerwca 2021 r. (por. k. 181 i nast., załącznik do odpowiedzi L. B. na skargę kasacyjną), a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie organ nie wskazał, żeby do dnia uchwalenia planu w sprawie została wydana ostateczna decyzja, tym samym nie zostały spełnione wymienione wyżej warunki umożliwiające odstępstwo od ustaleń Studium dotyczących przeznaczenia terenu i jego funkcji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach [...] i [...] na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast co do pozostałych działek leżących w granicach terenu oznaczonego symbolem MW brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności, albowiem po pierwsze, jak już wskazano powyżej, przekracza to zakres naruszonego interesu prawnego skarżącego, a po drugie na tym terenie jest część działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, zrealizowanymi na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., gdyż w tej sytuacji procesowej koszty postępowania kasacyjnego powinien ponieść skarżący, zaś koszty postępowania przed Sądem pierwszej instancji powinien ponieść organ. Koszty te podlegają więc wzajemnej kompensacji. Wobec tego Sąd przyjął, że w sprawie zachodzi sytuacja szczególnie uzasadniona, o której mowa w powołanym przepisie.