VII SA/Wa 1920/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. K. i J. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., znak sprawy: [...] Minister Infrastruktury ( dalej : "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, art. 59 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, z późn. zm., dalej: "u.p.e.a."), oraz art. 17 pkt 2, art. 62 i art. 138 § 2 oraz § 2a w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażaleń: Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...]) o umorzeniu w całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec W. K. na podstawie wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia 25 sierpnia 2020 r., oraz na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...]) o umorzeniu w całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec J. K. na podstawie wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia 25 sierpnia 2020 r., zwanych dalej "zaskarżonymi postanowieniami", postanowił: 1) uchylić w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...]) o umorzeniu w całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec J. K. na podstawie wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia 25 sierpnia 2020 r.; 2) uchylić w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...]) o umorzeniu w całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec W. K. na podstawie wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia 25 sierpnia 2020 r.; 3) przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, minister przypomniał, że pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, zwany dalej "Stroną", złożył do Wojewody [...] wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec W. K. i J. K. w celu wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającym na rozbiórce nasypów wykonanychw latach 2012-2014 na działce nr [...] w S., wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...]. W tej decyzji nałożono obowiązek na podstawie art. 190 ust. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą Pw". Wojewoda [...] pismem z dnia 4 września 2020 r. zawiadomił Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o nieprzystąpieniu do przedmiotowej egzekucji względem W. K. i J. K. W odpowiedzi Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie złożył wniosek z dnia 22 września 2020 r. o wydanie postanowienia w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji. W dniu 28 września 2020 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie [...] o nieprzystąpieniu do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., wystawionym przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w L., z uwagi na to, że nie podlega on przymusowemu wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. W dniu 8 października 2020 r. (data nadania w placówce pocztowej) Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. Powyższe zażalenie zostało przekazane przez Wojewodę [...] pismem z dnia 14 października 2020 r. (data doręczenia: 22 października 2020 r.) do Ministra Klimatu i Środowiska jako organu rozpatrującego zażalenie. Organ wskazał, że zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 listopada 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. poz. 2006), z dniem 13 listopada 2020 r. organem administracji publicznej kierującym działem administracji rządowej gospodarka wodna został Minister Infrastruktury. W związku z powyższym niniejsza sprawa została przejęta od Ministra Klimatu i Środowiska do Ministra Infrastruktury. Minister Infrastruktury w dniu [...] stycznia 2021 r. wydał postanowienie (znak: [...],[...]) w którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości uznając, że Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest organem administracji rządowej w rozumieniu przepisów pea zatem obowiązki o charakterze niepieniężnym określone w decyzji tego organu podlegają egzekucji administracyjnej, bez szczegółowego przepisu przesądzającego, że dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. W dniu [...] marca 2021 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie (znak: [...]) o umorzeniu w całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec W. K. na podstawie wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 sierpnia 2020 r. oraz postanowienie (znak: [...]) o umorzeniu w całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec J. K. na podstawie wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia 25 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu powyższych postanowień wskazano, że umorzenie postępowania nastąpiło na skutek zaistnienia przesłanki określonej w art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a., tj. niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Zdaniem Wojewody [...] niedopuszczalność egzekucji wystąpiła w aspekcie przedmiotowym z uwagi na obowiązek mający jej podlegać. Wojewoda podniósł, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (zwane dalej: "PGW WP") i jego jednostki organizacyjne nie należą do kategorii organów administracji rządowej, ani też do organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu przepisów ustawy P.w. i przepisów u.p.e.a. W związku z powyższym z uwagi na art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., obowiązki o charakterze niepieniężnym PGW WP z uwagi na brak przepisu szczególnego nie podlegają egzekucyjni na podstawie u.p.e.a. Jako argument przemawiający za powyższym stanowiskiem wskazano, że ustawodawca w przepisach k.p.a., wyraźnie odróżnia "organy administracji rządowej" (jako węższą kategorie) od "organów administracji publicznej" (jako szerszą kategorię, w której są oprócz organów administracji rządowej i samorządowej także inne podmioty). Do tej ostatniej grupy, zdaniem Wojewody [...] (do organów administracji publicznej), należy zaliczyć wierzyciela jako inny podmiot niż organ administracji rządowej ponieważ jest podmiotem, którego przepisy ustawy P.w. umocowały do rozstrzygnięcia indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych. Niemniej jednak, przepis art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., odnosi się tylko do "organów administracji rządowej" oraz "organów jednostek samorządu terytorialnego", wobec których obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej bez konieczności odwoływania się do przepisu szczególnego. Zatem, pomimo tego, że PGW WP wydając w indywidualnych sprawach decyzje administracyjne występuje jako organ administracji publicznej to nie można go uznać za organ administracji rządowej w rozumieniu u.p.e.a. Wskazano również, że za brakiem możliwości zaliczenia PGW WP do kategorii organów administracji rządowej przemawia fakt, że w przepisach ustawy P.w. oddzielono zadania PGW WP, w szczególności w przepisach określających ustrój i właściwość PGW WP, od innych organów administracji rządowej. Podniesiono również, że obowiązki wynikające z aktów administracyjnych wydanych przez organy administracji publicznej rządowej i samorządowej, co do zasady, podlegają przymusowemu wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Natomiast obowiązki wynikające z aktów administracyjnych wydanych przez inne podmioty podlegają przymusowemu wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej tylko wtedy, gdy istnieje przepis szczególny, który tak stanowi. Zatem w obecnym stanie prawnym stosowanie przepisów u.p.e.a., do egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji PGW WP jest niedopuszczalne, gdyż w odniesieniu do obowiązków o charakterze niepieniężnych, nakładanych przez PGW WP, w ustawie P.w., brak jest uregulowań szczególnych, które przesądzałyby o możliwości ich wyegzekwowania w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Ponadto Wojewoda wskazał, że pomimo konieczności stosowania interpretacji systemowej i celowościowej art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., która nakazuje utożsamiać "organy administracji rządowej" (określone w tym przepisie) z "organami administracji publicznej", o których mowa w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., co wynika jednoznacznie z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r. I OSK 316/13, w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek, który przesądza, że wskazana interpretacja nie będzie miała zastosowania. Wojewoda wskazał, że ww. interpretacja może być zastosowana tylko, gdy przymusowe wykonanie decyzji ma na celu realizację obowiązków prowadzących do realizacji praw i wolności obywatelskich, a takie nie występują w sprawie prowadzonej przez PGW WP. W dniu 15 marca 2021 r. (data nadania w placówce pocztowej) Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...]) o umorzeniu w całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec W. K. na podstawie wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia 25 sierpnia 2020 r. podnosząc, że PGW WP jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...], na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. bowiem można odnieść do tego podmiotu pojęcie "organ administracji rządowej" zastosowane w u.p.e.a. Uzasadniając powyższy pogląd odwołano się do zawartego w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. pojęcia "organu administracji publicznej". Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy z dnia z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1220) gospodarka wodna jest jednym z działów administracji rządowej, która obejmuje szereg czynności wykonywanych przez PGW WP na podstawie ustawy P.w. W dniu 15 marca 2021 r. (data nadania w placówce pocztowej) Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie złożył także zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...]) o umorzeniu w całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec J. K. na podstawie wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia 25 sierpnia 2020 r. podnosząc, że PGW WP jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...], na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., bowiem można odnieść do tego podmiotu pojęcie "organ administracji rządowej" zastosowane w u.p.e.a. Uzasadniając powyższy pogląd odwołano się do zawartego w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. pojęcia "organu administracji publicznej". Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy z dnia z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1220) gospodarka wodna jest jednym z działów administracji rządowej, która obejmuje szereg czynności wykonywanych przez PGW WP na podstawie ustawy P.w. Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 u.p.e.a. o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub kpa tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Biorąc pod uwagę, że dwa zaskarżone postanowienia zostały prawidłowo doręczona Stronie w dniu 9 marca 2021 r., a dwa zażalenia zostały nadane w placówce pocztowej w dniu 15 marca 2021 r. Minister stwierdził, że środki zaskarżenia zostały wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że dwa zaskarżone postanowienia zostały wydane na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 i § 4 u.p.e.a. W myśl art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego. Natomiast zgodnie z § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie zobowiązanego, wierzyciela albo z urzędu. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zawiera informację o uchyleniu czynności egzekucyjnych zgodnie z art. 60 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a. W myśl art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Minister wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z treścią § 2a przywołanego przepisu jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Dalej uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Minister wskazał, że zgodnie z art. 62 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Powołując się na poglądy doktryny, organ wskazał, że art. 62 k.p.a., znajdzie zatem zastosowanie w przypadku, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1) prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego; 2) prawa i obowiązki stron mają tożsamą podstawę prawną; 3) w każdej ze spraw właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie jest ten sam organ administracji publicznej. Minister podkreślił, że tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. dotyczy i został skierowany zarówno do J. K. jak i W. K., oboje zobowiązani są do wykonania tego samego obowiązku a zaskarżone postanowienia w sposób tożsamy kształtuje ich prawa i obowiązki. Również postępowanie odwoławcze dotyczy tej samej sytuacji faktycznej i prawnej oraz znajduje się w zakresie właściwości Ministra Infrastruktury. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki w art. 62 k.p.a. Wobec powyższego organ połączył do jednego postępowania i rozpoznaje w ramach, jednego postępowania dwa zażalenia Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - pierwsze na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...]) w sprawie J. K. oraz drugie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...]) w sprawie W. K. W dalszej kolejności Minister wyjaśnił, że w myśl art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Ustalając znaczenie tego przepisu należy zdaniem organu mieć na uwadze wykładnie systemową i celowościową tego przepisu, w tym art. 3 § 1 i art. 18 u.p.e.a., art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. W celu ustalenia możliwości zastosowania tego przepisu do PGW WP powinno się określić znaczenie użytego w tym przepisie określenia "organ administracji rządowej". Z uwagi na brak definicji legalnej tego określenia w u.p.e.a., mając na uwadze art. 18 u.p.e.a., należy w tym zakresie odwołać się do przepisów k.p.a. Minister argumentował, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. pod pojęciem , "organ administracji publicznej" rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a., tj. inne organy państwowe oraz inne podmioty, które są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Zgodnie z art. 190 ust. 13 ustawy P.w. jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych (tj. organ PGW WP - dyrektor zarządu zlewni) nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. W myśl art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy P.w., dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich jest organem właściwym w sprawach gospodarowania wodami. W związku z powyższym dyrektor zarządu zlewni PGW WP jest powołany z mocy prawa (na podstawie przepisów ustawy P.w.), do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej i w konsekwencji jest organem administracji publicznej w rozumieniu k.p.a. Zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1220) gospodarka wodna jest jednym z działów administracji rządowej, który obejmuje szereg czynności wykonywanych przez PGW WP na podstawie ustawy P.w.. Nie ulega zatem wątpliwości, że dyrektor zarządu zlewni PGW WP pełni funkcję organu administracji publicznej wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 240 ust. 1 ustawy P.w., zakres tych zadań określony został w przepisach ustawy P.w.. Jednym z nich jest nałożenie określonego w art. 190 ust. 13 ustawy P.w., obowiązku likwidacji urządzenia wodnego. W związku z powyższym Minister uznał, że dyrektor zarządu zlewni PGW WP pełni funkcję organu administracji rządowej i mają do niego zastosowanie przepisy art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w zakresie realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Organ odwoławczy wskazał również, że o ile art. 2 u.p.e.a., stanowi o obowiązkach podlegających egzekucji, o tyle w art. 3 jest mowa o podstawie, z której powinny one wynikać. Podstawę egzekucji administracyjnej tworzy zasadniczo indywidualny akt administracyjny, konkretyzujący obowiązek publicznoprawny. Minister wyjaśnił, że w myśl art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Z powyższego wynika zakres podmiotów uprawnionych do nałożenia obowiązku podlegającego egzekucji. Minister powołując się na poglądy doktryny, wskazał, że z art. 3 § 1 wynika, że egzekucję administracyjną stosuje się w celu realizacji obowiązków pochodzących z decyzji i postanowień "właściwych" organów. Owe właściwe organy to przede wszystkim organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Niemniej mogą to być inne organy spełniające funkcje administracji publicznej (np. organy samorządu zawodowego) lub w ogóle nienależące do kategorii organów administracji publicznej. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, przepisy u.p.e.a., należy interpretować zgodnie z konstytucyjnym prawem ochrony sądowej, o którym stanowi art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Istotą tego prawa jest zakaz ustawowego zamykania drogi sądowej. Kontrola sądowa jest rzeczywista jedynie wówczas, gdy jest skuteczna. W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalna sytuacji, gdy istnieje pewien rodzaj orzeczeń sądowych, czy też władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, które nie podlegają wykonaniu w trybie egzekucji za pomocą środków przymusu państwowego pozwalających na wyegzekwowanie prawa lub obowiązku wynikającego z orzeczenia. Odnosząc przedmiotową zasadę do interpretacji art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., organ wskazał, że egzekucja obowiązków wynikających z decyzji nakładanych przez organy PGW WP, podlega egzekucji administracyjnej na podstawie tej części ww. przepisu która wskazuje, że egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej, co stanowi podstawę prawną prowadzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie, a powyższy pogląd, znajduje potwierdzenie w przytoczonym przez organ orzecznictwie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany przepis pozwala zatem w przypadku dostrzeżenia jakichkolwiek luk w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bądź wątpliwości interpretacyjnych tych przepisów na odpowiednie posługiwanie się terminologią stosowaną w k.p.a. Minister argumentował, że Naczelny Sąd Administracyjny interpretując sporne określenie "organów administracji rządowej" użyte w art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odwołał się do definicji sformułowanych w k.p.a., z tym, że nie tyle do pojęcia "ministra", jak proponuje w skardze kasacyjnej skarżący, ale do ogólnego pojęcia organu administracji publicznej. Przyjęcie takiego stanowiska wynika z funkcjonalnej i systemowej wykładni wspomnianych przepisów. Należy zwrócić uwagę m.in. na treść art. 3 § 1 powołanej ostatnio ustawy, w myśl którego egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Przepis ten rozróżnia egzekucję obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień i obowiązków wynikających z mocy prawa. Wskazując na obowiązki określone w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia ustawodawca posłużył się terminem "właściwego organu", a dopiero w przypadku obowiązków wynikających z mocy prawa egzekucja administracyjna ma zastosowanie w zakresie kompetencji administracji rządowej i samorządowej. Z przepisu tego wynika zatem, że w sytuacji, gdy określony obowiązek wynika z decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ, przez co należy rozumieć organ administracji publicznej określony w Kodeksie postępowania administracyjnego, to zastosowanie ma ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle powyższego nieuprawnione jest stanowisko, że na gruncie art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. egzekucji administracyjnej wyłączone są obowiązki niepieniężne wynikające z decyzji organów innych niż rządowe i samorządowe. Przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, aby obejmował swoim zakresem egzekucję obowiązków wynikających z decyzji organów administracji publicznej. Ponadto należy podkreślić, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym należy interpretować w zgodzie z konstytucyjnym prawem ochrony sądowej, o którym stanowi art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołany w skardze kasacyjnej art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Istotą tego prawa jest zakaz ustawowego zamykania komukolwiek sądowej drogi dochodzenia roszczeń wynikających z przepisów prawa. Prawo do ochrony sądowej to nie tylko prawo do procesu i wyroku kończącego postępowanie, czyli prawo do kontroli, ale także prawo do wykonania takiego orzeczenia. W licznych orzeczeniach Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazuje, że państwo ma obowiązek udostępnić skarżącym system pozwalający na uzyskanie prawidłowej egzekucji rozstrzygnięć wydawanych przez sądy krajowe (m.in. w wyrok ETPCz z dnia 3 maja 2011 r. Nr 6854/07). Kontrola sądowa jest rzeczywista jedynie wówczas, gdy jest skuteczna. W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalna sytuacja, gdy istnieje pewien rodzaj orzeczeń sądowych, czy też władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, które nie podlegają wykonaniu w trybie egzekucji za pomocą środków przymusu państwowego pozwalających na wyegzekwowanie prawa lub obowiązku wynikającego z orzeczenia, Z uwagi na powyższe, nie można w ocenie Ministra zgodzić się z rozstrzygnięciem Wojewody [...] zawartym w zaskarżonych postanowieniach. Nie wystąpiły bowiem przesłanki stanowiące podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu jego niedopuszczalności. Za błędny należy uznać pogląd zakładający, że PGW WP i jego jednostki organizacyjne nie należą do kategorii organów administracji rządowej oraz organów jednostek samorządu terytorialnego w świetle przepisów u.p.e.a. Z tych względów należało zdaniem Ministra podzielić zarzuty przedstawione w zażaleniu Strony. W ocenie Ministra, w postanowieniach Wojewody naruszono 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. przez błędne zastosowanie tych przepisów i umorzenie postępowania w sytuacji gdy nie było podstaw prawnych do wydania w tym zakresie przedmiotowych rozstrzygnięć. Takie działanie doprowadziło do braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i braku przeprowadzenia w tym zakresie postępowania, co skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. Minister podkreślił również, że nie jest właściwe działanie Wojewody, który dwukrotnie rozstrzyga w ramach jednego postępowania egzekucyjnego w administracji tę samą kwestię (jednoznacznie przesądzoną przez Ministra Infrastruktury w postanowieniu [...]). Wojewoda prowadząc postępowanie egzekucyjnie powinien działać wnikliwie i szybko, co wynika z art. 12 § 1 k.p.a. i unikać czynności które mogą potencjalnie zbędnie wydłużać postępowanie. Z uwagi na fakt, że Wojewoda dokonał w zaskarżonych postanowieniach także błędnej wykładni przepisów art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., które znajdują zastosowanie w sprawie, na podstawie art. 138 § 2a k.p.a., Minister przedstawił wytyczną w zakresie wykładni tych przepisów: Organ wskazał, że zwrot "organy administracji rządowej" użyty w art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., należy rozumieć tak jak "organy administracji publicznej" w ustawie k.p.a. i w konsekwencji uznać, że PGW WP jest "organem administracji rządowej" w zakresie wydawanych decyzji administracyjnych na podstawie ustawy P.w. Zatem obowiązki o charakterze niepieniężnym określone w decyzji wydawanej przez PGW WP podlegać będą egzekucji administracyjnej nawet w przypadku braku przepisu szczególnego, który wskazywałby na możliwość stosowania wobec określonych obowiązków egzekucji administracyjnej. Ponadto Minister wyjaśnił, że mając na uwadze, że przedmiotem egzekucji administracyjnej jest łączny obowiązek obojga małżonków, który został określony w jednym tytule wykonawczym stwierdzić należy, że jego spełnienie przez jednego zobowiązanego zwalnia drugiego z tego obowiązku. W niniejszej sprawie toczy się zatem jedno postępowanie egzekucyjne wobec dwóch zobowiązanych. Zatem Wojewoda [...] ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę powinien wydać jedno rozstrzygnięcie. Minister powołując się na orzecznictwo NSA, wskazał, że z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Ministra, Wojewoda poprzez nieprawidłową wykładnię przepisu art. 2 § 1 pkt 10 w związku z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., naruszył przepisy postępowania będące podstawą do jego rozstrzygnięcia. Wadliwa wykładnia zapisanego w normie prawa materialnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.), hipotetycznego stanu faktycznego skutkowała pominięciem postępowania wyjaśniającego i brakiem ustalenia okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Dlatego zdaniem Ministra, zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Brak rozpoznania sprawy na podstawie prawidłowego przepisu prawa nie pozwala na zastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. Zaistniała bowiem konieczność wyjaśniania sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie i przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości. Skargę do Sądu na opisane wyżej postanowienie wnieśli W. K. i J. K. wnosząc o umorzenie i wstrzymanie wykonania decyzji "Wód Polskich". W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację dotyczącą decyzji z [...] kwietnia 2019 r. nakazującej rozbiórkę nasypów wykonanych w latach 2012 – 2013. Argumentowali, że Wody Polskie, powinny od nich odkupić działkę, jeżeli mają wobec niej jakieś plany. Zaznaczyli, że oni mają swoje plany co do niej od 15 lat o które zabiegali i sukcesywnie uzyskiwali tj. pozwolenie na budowę, zgody na przyłącza mediów oraz wjazd z obniżeniem progów ze Starostwa Powiatowego w Ż. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ nie narusza ono prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2021 r. Znak sprawy: [...], który po rozpatrzeniu zażaleń Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...]) o umorzeniu w całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec W. K. na podstawie wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia [...] sierpnia 2020 r., oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...]) o umorzeniu w całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec J. K. na podstawie wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia 25 sierpnia 2020 r., zwane dalej "zaskarżonymi postanowieniami", postanowił: 1) uchylić w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...]) o umorzeniu w całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec J. K. na podstawie wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia 25 sierpnia 2020 r.; 2) uchylić w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...]) o umorzeniu w całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec W. K. na podstawie wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia 25 sierpnia 2020 r.; 3) przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie, była dopuszczalność prowadzonego wobec skarżących postępowania egzekucyjnego oraz ocena, czy wierzyciel jest organem administracji rządowej. Zdaniem Wojewody [...], który orzekł o umorzeniu w całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżących, na podstawie wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia 25 sierpnia 2020 r. , w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. w art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w postaci niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Zdaniem Wojewody [...] niedopuszczalność egzekucji wystąpiła w aspekcie przedmiotowym z uwagi na obowiązek mający jej podlegać. Wojewoda [...] podniósł, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie i jego jednostki organizacyjne nie należą do kategorii organów administracji rządowej, ani też do organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu przepisów P.w. i przepisów u.p.e.a., a zatem z uwagi na art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., obowiązki o charakterze niepieniężnym PGW WP z uwagi na brak przepisu szczególnego nie podlegają egzekucji na podstawie u.p.e.a. Jako argument przemawiający za powyższym stanowiskiem, Wojewoda [...] wskazał, że ustawodawca w przepisach k.p.a., wyraźnie odróżnia "organy administracji rządowej" (jako węższą kategorię) od "organów administracji publicznej" (jako szerszą kategorię, w której zawarte są oprócz organów administracji rządowej i samorządowej także inne podmioty). Do tej ostatniej grupy, zdaniem Wojewody [...] (tj. do organów administracji publicznej), należy zaliczyć wierzyciela jako inny podmiot niż organ administracji rządowej ponieważ jest podmiotem, którego przepisy ustawy P.w. umocowały do rozstrzygnięcia indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych. Niemniej jednak w opinii Wojewody [...], przepis art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., odnosi się tylko do "organów administracji rządowej" oraz "organów jednostek samorządu terytorialnego", wobec których obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej bez konieczności odwoływania się do przepisu szczególnego. Zatem, pomimo tego, że PGW WP wydając w indywidualnych sprawach decyzje administracyjne, występuje jako organ administracji publicznej to nie można go uznać za organ administracji rządowej w rozumieniu u.p.e.a. W ocenie Sądu argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu Minister prawidłowo zastosował regulację określoną w art. 138 § 2 k.p.a., stwierdzając, że Wojewoda [...] poprzez nieprawidłową wykładnię przepisu art. 2 § 1 pkt 10 w związku z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., naruszył przepisy postępowania będące podstawą do jego rozstrzygnięcia. Wadliwa wykładnia zapisanego w normie prawa materialnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.), skutkowała pominięciem postępowania wyjaśniającego i brakiem ustalenia okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ odwoławczy wykazał, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania oraz wykazał niewyjaśniony przez organ pierwszej instancji zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd podziela argumentację organu, że brak rozpoznania sprawy na podstawie prawidłowego przepisu prawa nie pozwolił na zastosowanie przez Ministra Infrastruktury jako organ odwoławczy art. 136 k.p.a. Zaistniała bowiem konieczność wyjaśniania sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie i przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości. Sąd podziela argumentację Ministra, zgodnie z którą zwrot "organy administracji rządowej" użyty w art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., należy rozumieć tak jak zwrot "organy administracji publicznej" użyty w k.p.a. Należy zgodzić się z Ministrem, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. pod pojęciem "organ administracji publicznej" rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a., tj. inne organy państwowe oraz inne podmioty, które są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Zgodnie z art. 190 ust. 13 ustawy P.w., jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych (tj. organ PGW WP - dyrektor zarządu zlewni), nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. W myśl art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy P.w., dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich jest organem właściwym w sprawach gospodarowania wodami. W związku z powyższym dyrektor zarządu zlewni PGW WP jest powołany z mocy prawa (na podstawie przepisów ustawy P.w.), do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej i w konsekwencji jest organem administracji publicznej w rozumieniu k.p.a. Stanowisko to, znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 316/13, LEX nr 1511969, w którym trafnie wskazano, że zwrot "organy administracji rządowej" użyty w art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. należy rozumieć tak jak zwrot "organy administracji publicznej" w k.p.a. Ponadto jak wskazał organ, zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1220) gospodarka wodna jest jednym z działów administracji rządowej, który obejmuje szereg czynności wykonywanych przez PGW WP na podstawie ustawy P.w. Należy zatem podzielić pogląd Ministra, że dyrektor zarządu zlewni PGW WP, pełni funkcję organu administracji publicznej wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 240 ust. 1 ustawy P.w., zakres tych zadań określony został w przepisach ustawy P.w. Jednym z nich jest nałożenie określonego w art. 190 ust. 13 ustawy P.w., obowiązku likwidacji urządzenia wodnego. W związku z powyższym Minister zasadnie uznał, że dyrektor zarządu zlewni PGW WP pełni funkcję organu administracji rządowej i mają do niego zastosowanie przepisy art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w zakresie realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Organ odwoławczy zasadnie wskazał również, że o ile art. 2 u.p.e.a., stanowi o obowiązkach podlegających egzekucji, o tyle w art. 3 jest mowa o podstawie, z której powinny one wynikać. Podstawę egzekucji administracyjnej tworzy zasadniczo indywidualny akt administracyjny, konkretyzujący obowiązek publicznoprawny. W myśl art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Z powyższego wynika zakres podmiotów uprawnionych do nałożenia obowiązku podlegającego egzekucji. Z art. 3 § 1 wynika, że egzekucję administracyjną stosuje się w celu realizacji obowiązków pochodzących z decyzji i postanowień "właściwych" organów. Pod pojęciem tych organów, rozumieć należy przede wszystkim organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego, choć mogą to być inne organy spełniające funkcje administracji publicznej (np. organy samorządu zawodowego) lub w ogóle nienależące do kategorii organów administracji publicznej. Zatem obowiązki o charakterze niepieniężnym określone w decyzji wydawanej przez PGW WP podlegać będą egzekucji administracyjnej nawet w przypadku braku przepisu szczególnego, który wskazywałby na możliwość stosowania wobec określonych obowiązków egzekucji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że nie mają one związku z prowadzonym aktualnie postępowaniem egzekucyjnym. Skarżący bowiem w istocie nie podnieśli zarzutów dotyczących zaskarżonego postanowienia, opisując jedynie ich sytuację i nawiązując do decyzji Wód Polskich (stanowiącej tytuł wykonawczy) oraz argumentując, że podjęte przez nich działania, nikomu nie szkodzą. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.