II SA/Gl 80/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...]nr [...] Burmistrz S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 5, 10, 28 i in. ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm. – dalej u.p.p.), po rozpoznaniu wniosku odmówił I. M. (dalej: strona, skarżąca) świadczenia wychowawczego na dziecko D. M. W uzasadnieniu podano m. in., że z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika, iż strona posiada zezwolenie typ A Wojewody [...] na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. W toku dalszego postępowania pismem z dnia [...] r. wezwano wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku o kartę pobytu lub inny dokument potwierdzający prawo do pobytu i pracy w Polsce. Do dnia wydania decyzji wnioskodawczyni nie wywiązała się z nałożonego zobowiązania. W odwołaniu od ww. decyzji strona wyraziła swoje niezadowolenie z decyzji. Nie podała szczegółowej argumentacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że wykonywanie pracy przez cudzoziemca w okresie oczekiwania na zezwolenie na pobyt czasowy i pracę będzie legalne tylko wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie wszystkie wymagane warunki, w tym w szczególności posiadanie przez cudzoziemca stempla w paszporcie, potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zatem, aby uzyskać prawo do świadczenia wychowawczego cudzoziemiec musi legitymować się ważną kartą pobytu. Na gruncie rozpoznawanej sprawy słusznie organ I instancji uznał, że na podstawie przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p. odwołująca, która nie posiada karty pobytu, nie spełnia określonego w tym unormowaniu warunku koniecznego do uzyskania świadczenia wychowawczego. Skargę na powyższą decyzję złożyła strona, zaskarżając ją w całości. Zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p. w związku z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm. – dalej u.c.) w związku z art. 19 ust. 3 u.p.p., poprzez błędną wykładnię, która została dokonana z pominięciem wykładni celowościowej i systemowej, polegającą na przyjęciu, iż brak ważnej karty pobytu z uwagi na oczekiwanie na decyzję Wojewody w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia wychowawczego; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, przejawiające się w wydaniu rozstrzygnięcia pomimo niezebrania dowodów niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku i oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego wyłącznie o przesłankę nieprzedstawienia przez stronę dowodów na zasadność wniosku. W uzasadnieniu podano m. in., że strona w dniu 27 września 2021 roku złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko. Pozyskanie niektórych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia przez organ prawidłowego postępowania w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego wymagało współdziałania wnioskodawcy z innymi instytucjami. W niniejszej sprawie do wniosku o świadczenie wychowawcze nie została dołączona karta pobytu, z uwagi na fakt, że od dnia [...] października 2021 r. toczy się postępowanie w jej sprawie, dotyczącej wydania zezwolenia na pobyt i pracę. Pomimo, że do wniosku o zezwolenie na pobyt i pracę strona przedłożyła wszelkie wymagane dokumenty i spełnia warunki określone w art. 114 ust. 1 u.c., nadal oczekuję na decyzję. Czas oczekiwania nie zależy od strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p. prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom m. in. posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. SKO stwierdziło, że na gruncie rozpoznawanej sprawy słusznie organ I instancji uznał, iż na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p. odwołująca, która nie posiada karty pobytu, nie spełnia określonego w tym unormowaniu warunku koniecznego do uzyskania świadczenia wychowawczego. Organ I instancji z kolei podał, że w toku postępowania wezwano wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku o kartę pobytu lub inny dokument potwierdzający prawo do pobytu i pracy w Polsce. Do dnia wydania decyzji wnioskodawczyni nie wywiązała się z nałożonego zobowiązania. Zauważyć należy, że w świetle art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Z kolei art. 79a § 2 k.p.a. wskazuje, że w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Przepis ten jest konsekwencją m. in. zasady określonej w art. 9 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Ustawodawca zatem nałożył na organ obowiązek wszechstronnego poinformowania strony o przeszkodach, które mogą skutkować wydaniem decyzji dla strony negatywnej oraz zobowiązał do wyznaczenia odpowiedniego terminu, by strona mogła przeszkody te usunąć. Ustawodawca wprowadził do tej regulacji procesowy termin urzędowy, który jest dookreślany przez organ. Z zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) wynika również to, by wyznaczane przez organ terminy były realne, tj. aby w trakcie ich biegu strony były w stanie wywiązać się z nakładanych obowiązków i np. przedłożyć brakującą, a niezbędną dokumentację. Jeśli zatem organ uznał, że brak konkretnego dokumentu skutkować będzie wydaniem decyzji negatywnej, powinien był wyznaczyć stronie realny termin na wypełnienie zobowiązania, a nie taki, którego strona nie mogła z przyczyn od siebie niezależnych dotrzymać. W okresie biegu prawidłowo wyznaczonego terminu do przedłożenia brakującej dokumentacji organ powinien powstrzymać się od wydania decyzji dla strony negatywnej. Skarżąca, w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie zwróciła się do właściwego organu o wydanie jej karty pobytu. Postępowanie jednak, bez jej zawinienia trwa(ło) długotrwale. Nie ma ona na to wpływu, oprócz tego, że ewentualnie mogłaby składać skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Nie powinno to jednak skutkować negatywnie dla strony. Zatem nawet na etapie odwoławczym nie było przeszkód, by stronie wyznaczyć realny termin dostarczenia brakującej dokumentacji w trybie art. 79a k.p.a. Przepis ten nie ogranicza się jedynie do postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy jest organem merytorycznym i ma możliwość przeprowadzenia dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 §1 k.p.a.). Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną i dokonają dokładnego ustalenia stanu faktycznego, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki uprawniające do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.