I SA/Op 7/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie za marzec 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi wniesionej przez I. Z. (dalej też określana jako: "Strona", "Skarżąca") jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. (dalej też: "Zakład", "organ", "ZUS") z dnia [...] którą organ stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec 2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", dotyczące odwołań od decyzji. Określony w art. 129 § 2 k.p.a. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ podał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Strony o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. Decyzja została wysłana za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres wskazany przez Stronę: ul.[...], [...] K. Następnie organ wskazał, że jeżeli adresat nie odbierze przesyłki w terminie, doręczający, czyli Poczta Polska zwraca ją nadawcy z informacją o nieodebraniu. Informacja ta stanowi podstawę do przyjęcia domniemania, iż w ostatnim dniu do odbioru przesyłki pismo zostało skutecznie odebrane (domniemanie doręczeń). Mając powyższe na uwadze organ wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie domniemanie doręczenia nastąpiło w dniu 12 sierpnia 2020 r. Tym samym, zgodnie z art. 129 k.p.a. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 26 sierpnia 2020 r. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że pismo zawierające wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie zwolnienia z opłacania składek za marzec 2020 r. Skarżąca złożyła w dniu 21 października 2020 r. (wpływ do organu), zatem po ustawowym terminie. Jednocześnie Skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto organ wskazał, że termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest terminem ustawowym. Oznacza to, że nie może on być on przedłużany ani skracany przez organ. Upływ tego terminu organ musi uwzględnić z urzędu i tym samym nie może wydać decyzji innej, aniżeli stwierdzająca uchybienie do złożenia wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła, że nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie jej sprawy, ponieważ nie otrzymała decyzji z dnia [...] o odmowie zwolnienia z opłacania składek. Podała, że decyzję tę organ uznał za doręczoną na podstawie domniemania doręczenia. Poinformowała również, że żadnego awizo nie otrzymała, zaś z posiadanych przez nią informacji wynika, że domniemanie doręczenia nie obowiązuje w trakcie pandemii. Nadto podała, że do połowy października 2020 r. nie posiadała wiedzy, że na jej koncie w ZUS powstało zadłużenie i że kwoty wpłacane przez nią od lipca 2020 r. zostały zaksięgowane na poczet składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Podała, że w międzyczasie była parokrotnie w Oddziale ZUS w K., gdzie składała m.in. wniosek o świadczenie postojowe i nigdy nie została poinformowana o nieprawidłowościach, czy brakach na jej koncie, więc nie posiadała wiedzy na ten temat. Podał również, że jest firmą jednoosobową, zwolnioną z obowiązku składania deklaracji do 30 czerwca 2020 r., tymczasem podstawą nieprzyznania jej zwolnienia z obowiązku opłacania składek przez ZUS było stwierdzenie, że nie złożyła ona stosownych deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, iż strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie powołała się na okoliczności niezawinione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 lutego 2022 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – dalej – "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Nadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Oceniając bowiem zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek marzec 2020 r., które było udzielane na wniosek złożony do ZUS. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266) – dalej: "u.s.u.s.", w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W myśl art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W zakresie odnoszącym się do drugiej, spośród wymienionych w art. 134 k.p.a. przesłanek wydania postanowienia, o którym w mowa w cyt. przepisie, a mianowicie "uchybienia terminu do wniesienia odwołania" należy wskazać, że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w Rozdziale 10 działu II k.p.a. zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni. W związku z powyższym co do zasady każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu już stanowi jego uchybienie. W sytuacji więc, gdy uchybienie terminowi nastąpiło, to przy braku istnienia prośby (wniosku) o przywrócenie terminu - organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Termin do wniesienia odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy liczony jest od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w pierwszej kolejności musiał zatem rozstrzygnąć, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] został wniesiony w terminie. Uprawnienie do oceny merytorycznych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powstałoby dopiero w przypadku skutecznego (tj. terminowego) złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem w pierwszej kolejności należało ocenić prawidłowość doręczenia i datę doręczenia stronie decyzji organu z dnia [...] odmawiającej przyznania zwolnienia z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie za marzec 2020 r. Okoliczności stanu faktycznego w sprawie nie budzą, w ocenie Sądu, wątpliwości. Jak wskazał organ, wydana w pierwszej instancji decyzja z dnia [...] o przyznanie zwolnienia z tytułu opłacania składek za marzec 2020 r., została wysłana przez organ za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres wskazany przez stronę we wniosku. Nie budzi również wątpliwości, że decyzja ta nie została doręczona w sposób bezpośredni do rąk Skarżącej. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, wobec niezastania adresata w miejscu zamieszkania, doręczyciel nie dokonał bezpośredniego doręczenia przesyłki do rąk adresata, pozostawiając w dniu 28 lipca 2020 r. zawiadomienie o przesyłce w skrzynce odbiorczej. Z dokumentu tego wynika również, że z powodu nie podjęcia przesyłki w terminie 7 dni, przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 5 sierpnia 2020 r., a następnie zwrócono ją nadawcy w dniu 12 sierpnia 2020 r. z powodu niepodjęcia awizowanej przesyłki w terminie. Co prawda zgodnie z art. 44 k.p.a. skuteczne doręczenie następuje również wówczas, gdy strona nie podjęła przesyłki w terminie. Ocena skuteczności doręczenia pisma zależy zatem od dochowania warunków formalnych ściśle określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, nie można tracić z pola widzenia tego, że stanowisko prezentowane przez organ, co do zasady prawidłowe, pomija szczególne rozwiązanie przewidziane na gruncie przepisów ustawy o COVID-19. W rozpoznawanej sprawie należy bowiem uwzględnić fakt, że ogólna reguła dotycząca doręczeń, doznała istotnych modyfikacji, których pominięcie rzutuje na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 695) od dnia 18 kwietnia 2020 r. wprowadzono m.in. przepis art. 98, który w ust. 1 przewidywał, że nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów. Jednocześnie w ust. 2 tego przepisu wskazano, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do: 1) postępowań w sprawach, o których mowa w art. 15f ust. 9 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych; 2) postępowań, o których mowa w dziale IIIB ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.); 3) kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej oraz postępowań podatkowych, jeżeli kontrole lub postępowania te wiążą się z podejrzeniem popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego; 4) przesyłek wysyłanych do ani wysyłanych przez: a) sądy i Trybunały, b) prokuraturę i inne organy ścigania, c) komornika sądowego. Mając powyższe na uwadze nie budzi wątpliwości, iż doręczenia dokonywane w postępowaniu administracyjnym nie wymienione w art. 98 ust. 2 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, objęte były uregulowaniem szczególnym wynikającym z art. 98 ust. 1 ww. ustawy. Taki stan prawny utrzymywał się do dnia 20 kwietnia 2020 r. W dniu 21 sierpnia 2020 r. weszła bowiem w życie zmiana do ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, wprowadzona art. 5 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1423), polegająca na dodaniu w art. 98 ust. 2 w pkt 4 litery d w brzmieniu: " d) organy administracji publicznej". Tym samym do dnia 20 sierpnia 2020 r., nie obowiązywało brzmienie przepisu art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d) ww. ustawy. Zgodnie z ust. 1 art. 98 tej ustawy nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego, których termin odbioru określony w zawiadomieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów - nie stosuje się do przesyłek wysyłanych przez organ administracji publicznej. Norma art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d zatem nie obowiązywała w okresie, w którym organ skierował do skarżącej decyzję i uznał następnie tę decyzję za doręczoną w trybie tzw. fikcji doręczenia. Jak wynika bowiem z akt sprawy, organ nadał w przesyłkę w dniu 27 lipca 2020 r., a następnie uznał ją za doręczoną z dniem 12 sierpnia 2020 r., a zatem w okresie, kiedy art. 98 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 nie zawierał wyłączenia dotyczącego organów administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie należało zatem zastosować art. 98 ust. 1 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Przepis ten ustanawiał bowiem zasadę, że nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów. Skoro zatem zgodnie z przepisem szczególnym znajdującym zastosowanie w sprawie, korespondencja wysyłana przez organ administracji do Skarżącej na adres wskazany przez nią wcześniej, wróciła do organu z adnotacją "Zwrot - nie podjęto w terminie", to w myśl art. 98 ust. 1 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 należało uznać, że przedmiotowe pisma nie zostały Skarżącej doręczone. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną i dokona powtórnej oceny terminowości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności winien uprzednio ustalić, czy ewentualne skuteczne doręczenie nastąpiło w terminie późniejszym, na skutek ewentualnych innych czynności podjętych przez organ. Jeśli doręczenie takie nie nastąpiło, organ dokonana prawidłowego i skutecznego doręczenia decyzji. Jeśli organ natomiast ustali, że doręczenie takie nastąpiło na skutego innych czynności, niż analizowane obecnie doręczenie zastępcze, dokona oceny terminowości wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem tych okoliczności. Na marginesie niniejszych rozważań Sąd zwraca również uwagę, na obowiązujący od dnia 16 grudnia 2020 r. przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodanych ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.), zgodnie, z którym w przypadku stwierdzenia uchybienia do dokonania czynności kształtujących prawa i obowiązki z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii, organy zobowiązane są do wyznaczenia stronie, która uchybiła takiemu terminowi, 30-dniowewgo terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania takiej czynności. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że o uchyleniu zaskarżonej decyzji przesądziły stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach nie orzeczono, gdyż sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, a strona działała osobiście.