II SA/Ol 186/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi L. O. i E. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji budynku letniskowego oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Postanowieniem z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") odmówił E.O. i L.O. (dalej: "skarżący") wszczęcia postępowania sprawie legalizacji budynku znajdującego się na działce [...]. W uzasadnieniu postanowienia PINB podał, że w wyniku przeprowadzonej 13 października 1993 r. kontroli stwierdzono, że na ww. działce prowadzona była budowa budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. W sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem [...]r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego [...]decyzji, którą nakazano rozbiórkę budowanego budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody [...]r. PINB stwierdził, że mimo wydania ww. decyzji skarżący nie zastosowali się do jej nakazów i dokończyli budowę. W toku przeprowadzonej 6 września 2021 r. kontroli ustalono, że na działce znajduje się budynek mieszkalny z garażem. PINB wyjaśnił, że skoro postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego budynku zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji, to nie ma podstaw do wszczęcia nowego postępowania, tj. legalizacji obiektu budowlanego. W złożonym zażaleniu skarżący zarzucili, że organ pierwszej instancji doszedł do mylnego przekonania, że postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki jest postępowaniem tożsamym z postępowaniem legalizacyjnym. Podnieśli, że decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), dalej: "Pr.bud. z 1974 r.", natomiast skarżący wystąpili w żądaniem wydania decyzji, o której mowa w art. 42 i art. 40 ust. 1 tej ustawy. Podkreślili, że z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że organ nie rozważał w ogóle możliwości dokonania legalizacji spornego obiektu. Skarżący nie wnioskowali dotychczas o legalizację tego obiektu, zatem nie funkcjonuje w obrocie decyzja odmawiająca jego zalegalizowania. Zaznaczyli, że warunkiem wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", ze względu na wcześniejsze rozstrzygniecie sprawy jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego między sprawą zakończoną decyzją ostateczną i powtórnym wnioskiem o jej prowadzenie, zaś tożsamość sprawy uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania zachodzi jedynie, gdy w obu sprawach występują te same strony, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Jeżeli istnieje prawnie skuteczne żądanie strony, które nie jest tym samym żądaniem co poprzednie i opiera się na innych wskazanych przez stronę okolicznościach faktycznych, to nie można uznać, że wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne. Podkreślili, że okoliczności, które legły u podstaw decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego zasadniczo zmieniły się po jej wydaniu i obecnie możliwa jest legalizacja. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z [...]r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. WINB wyjaśnił, że "inną uzasadnioną przyczyną" odmowy wszczęcia postępowania, wskazaną w art. 61a k.p.a., mogą być np., sytuacje, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, bądź gdy upłynął termin, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. Ocenił, że w sprawie wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. 61a k.p.a., uniemożliwiająca zainicjowanie postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji, którą jest zakończenie postępowania decyzją ostateczną nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu. WINB nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że zakres żądania zawarty we wniosku z 1 września 2021 r. nie był tożsamy z zakresem postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wyjaśnił, że każde postępowanie dotyczące samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, obejmuje ocenę możliwości zalegalizowania obiektu, zaś nakaz rozbiórki jest konsekwencją braku woli legalizacji ze strony inwestora lub braku możliwości legalizacji z uwagi na obowiązujące przepisy prawa. Podkreślił, że następcza zmiana stanu faktycznego, co do zasady, nie ma wpływu na obowiązywanie ostatecznej decyzji, gdyż na przeszkodzie stoi zasada trwałości decyzji administracyjnej. Jedyny wyjątek od tej reguły odnosi się do tych zmian w okolicznościach faktycznych, które uniemożliwiają wykonywanie decyzji (m.in. podmiot, którego dotyczyła decyzja przestał istnieć czy eliminacja przedmiotu uprawnienia lub obowiązku). WINB wyjaśnił, że zmiana podstawy prawnej lub jej uchylenie również nie mają wpływu na stosunki prawne już ukształtowane, gdyż decyzja administracyjna dalej obowiązuje, wywołując właściwe skutki w zakresie przyznanych uprawnień i nałożonych obowiązków. Nie ma zatem znaczenia dla możliwości wykonania decyzji, że w nowym stanie prawnym obowiązują inne regulacje prawne niż w dacie orzekania, które sprawiałyby, że kierunek wydanego rozstrzygnięcia byłby obecnie inny. W złożonej skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo braku wystąpienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, tj. braku wydania decyzji administracyjnej w sprawie tożsamej ze sprawą zainicjowaną wnioskiem o legalizację obiektu budowlanego, a także art. 8 § 1 k.p.a. przez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania administracyjnego bez uwzględnienia zasady proporcjonalności. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumentację zawartą w zażaleniu, dodali, że podstawą wydania decyzji rozbiórkowej było wybudowanie obiektu budowlanego na terenie nieprzeznaczonym zgodnie z obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy pod żadną zabudowę. Obiekt ten skarżący wybudowali w 1993 r. podkreślili, że w 2002 r. doszło do zmiany miejscowego planu zagospodarowania m. in. dla ich nieruchomości, która została przeznaczona pod zabudowę. Oznacza to, że od prawie 20 lat na nieruchomości tej można było i nadal można legalnie wybudować obiekt o takich samych parametrach, jakimi charakteryzuje się ich budynek. Zdaniem skarżących, z uwagi na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do takiej zmiany stanu prawnego, a przynajmniej stanu faktycznego, która sprawia, że wniosek skarżących nie może być traktowany jako wystąpienie przez nich z żądaniem rozstrzygnięcia sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją. Dodali, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest możliwa, gdy z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, iż nie może ono być wszczęte i nie ma żadnych wątpliwości co do przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących, takie wątpliwości zachodzą, dlatego skorzystanie przez Organ z możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było nieuprawnione. Stwierdzili, że zaskarżone postanowienie podważa założenie istnienia "racjonalnego prawodawcy" i nie uwzględnia potrzeb społecznych, przede wszystkim postulatu, że prawo ma służyć ludziom, a nie być jedynie bezkrytycznie stosowane, zwłaszcza, w sytuacji gdy przedmiotowy budynek spełnia wszelkie normy wynikające z przepisów budowlanych, a od 2002 r. budowa obiektów mieszkalnych jest na przedmiotowej nieruchomości legalna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie w stanie faktycznym i prawnym sprawy organu nadzoru budowlanego oceniły, że nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie legalizacji samowolnej budowy budynku, w odniesieniu do którego wydana została ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę tego obiektu. Okoliczność ta stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", wskazaną w art. 61a § 1 zd. pierwsze k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjny. Decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku, wybudowanego bez pozwolenia na budowę, na terenie, dla którego miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy [...]nie przewidywał żadnej zabudowy i w odległości 70 m od linii brzegowej jeziora [...], to jest w strefie ochrony środowiska przyrodniczego tego jeziora, w której zabroniono wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nieustalonej ww. planem, została wydana [...]r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Pb z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji art. 40 Pb z 1974 r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z cytowanych przepisów wynika wprost, że w przypadku gdy stwierdzono samowolę budowlaną, polegającą na wybudowaniu obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, ustawodawca przewidział alternatywną możliwość zakończenia wszczętego w tej sprawie postępowania administracyjnego: albo w drodze wydania decyzji o przymusowej rozbiórce lub przejęciu na własność Państwa (art. 37 ust. 1 pkt 1), albo zalegalizowanie samowoli przez nakazanie wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (art. 40). Legalizacja samowoli jest zatem jednym ze sposobów zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie, w której przedmiotem jest budowa (wybudowanie) obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami. Nie jest więc możliwe wydanie dwóch decyzji - na podstawie obu ww. przepisów, czego w zasadzie żądają skarżący. Wbrew stanowisku skarżących, przedmiot postępowania, w którym zastosowanie mają te przepisy, jest tożsamy i jest nim wybudowanie obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, a przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 40 Pb z 1974 r., jedynie przewidują różne sposoby zakończenia postępowania wszczętego w tej sprawie. Podkreślenia wymaga, że z treści art. 40 Pb z 1974 r., nie wynika możliwość zastosowania tej regulacji po zakończeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. W przypadku gdy został wydany nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, możliwe jest jedynie – na zasadach określonych w art. 39 Pb z 1974 r. – odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji, z której to możliwości skarżący korzystali. Podnieść również należy, że zasadą jest, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne (art. 16 § 3 k.p.a.). Skoro bezspornie w obrocie prawnym nadal funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja nakazująca skarżącym rozbiórkę przedmiotowego budynku, to wykluczone jest ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie tej samej samowolnej budowy bez uprzedniego wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane tylko i wyłącznie w określonych prawem trybach nadzwyczajnych. Dodać należy, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nie narusza zasady określonej w art. 8 § 1 k.p.a. działanie organów nadzoru budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazany przepis przewiduje, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wyjaśnić należy, że zasada proporcjonalności nakazuje podejmowanie przez administrację działań proporcjonalnych do zamierzonego celu. Nie powinny być zatem nakładane na stronę obowiązki niewspółmierne do celu, który miałby być osiągnięty dzięki ich nałożeniu (zob. art. 5 zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy z 20 czerwca 2007 r. w sprawie dobrej administracji oraz art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrych Praktyk Administracji). W kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie nałożyły na skarżących żadnych obowiązków. Odmówiły bowiem jedynie wszczęcia postępowania, prawidłowo oceniając, że nie jest możliwe ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie. Okoliczność wydania w [...] r. nakazu rozbiórki i późniejsza zmiana przepisów prawa miejscowego, która zdaniem skarżących, umożliwia obecnie na ich działce legalną budowę, nie uprawniała organów nadzoru budowlanego do działania niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tylko w oparciu o art. 8 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu braku racjonalności prawodawcy i nieuwzględnienia potrzeb społecznych wypada zauważyć, że ustawodawca wprowadził uproszczone postępowanie legalizacyjne, które umożliwia legalizację obiektów budowlanych po 20 latach od ukończenia ich budowy. W uzasadnieniu projektu ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) – druk sejmowy nr IX.121, stwierdzono, że nowa procedura powinna zachęcić właścicieli do legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, gdyż zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 Prawa budowlanego. Zaznaczono, że możliwość legalizacji obejmuje nawet sytuacje, gdy budowa jest niezgodna z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia jednak wymaga, że ustawodawca ograniczył możliwość zalegalizowania "starej" samowoli tylko i wyłącznie do tych przypadków, w których przez minione 20 lat organ nadzoru budowlanego nie wszczynał postępowania w sprawie wstrzymania budowy lub nie wydał decyzji o nakazie rozbiórki. Zgodnie bowiem z art. 32 nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.