I OSK 2190/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1825/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 maja 2021 r. nr DO.2.7610.282.2019.MK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 października 2016 r. znak: NWIV.752.39.2016; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 880 zł (osiemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/21 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 maja 2021 r. nr DO.2.7610.282.2019.MK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia 7 października 2016 r., znak: znak: NWIV.752.39.2016 Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w obrębie ewidencyjnym [...], S. stanowiącego działki nr A o pow. 338 m², B o pow. 905 m², C o pow. 14.120 m², D o pow. 5477 m², E o pow. 1585 m², F o pow. 4730 m² zapisanych w księdze wieczystej nr [...], działki nr G o pow. 323 m² 1 H o pow. 340 m² zapisanych w księdze wieczystej nr [...] oraz działki nr I o pow. 193 m² i J o pow. 1618 m² zapisanych w księdze wieczystej nr [...] o łącznej pow. 29.630 m² oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wniosły odwołanie od powyższej decyzji. Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania, Minister Rozwoju Pracy i Technologii decyzją z 26 maja 2021 r. nr DO.2.7610.282.2019.MK utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając złożoną na tę decyzję skargę ocenił, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. po stronie skarżącej spółki prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Podkreślił, że z akt sprawy wynika, że w postępowaniu uwłaszczeniowym skarżąca spółka nie wylegitymowała się w stosunku do przedmiotowych nieruchomości jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Skarżąca spółka na dowód przysługiwania jej prawa zarządu do spornej nieruchomości przedstawiła wyłącznie decyzję Geodety Miejskiego w Sosnowcu z dnia 5 kwietnia 1986 r., znak: G.II.23/8224/146a/86 o ustaleniu opłat rocznych z tytułu prawa zarządu gruntu o łącznej powierzchni 1.742.503 m². Sąd podzielił i przyjął za własne stanowisko organów orzekających, że decyzja ta nie może stanowić samodzielnie o istnieniu po stronie skarżącej spółki prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca spółka nie przedstawiła dokumentu z którego wynika jednoznacznie tytuł prawny do wnoszenia tych opłat. Dokument przedłożony przez stronę mógłby być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko gdyby był wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zdaniem sądu pierwszej instancji takich okoliczności spółka nie wykazała. Ponadto, w odniesieniu do kwestii udokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych niż dokumenty środków dowodowych, dowody te mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. Wobec tego wnioskodawca uwłaszczenia powinien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły czy uległy zniszczeniu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skargę kasacyjną od wyroku złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, zarzucając: a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r" Nr 23, poz. 120 ze zm.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu, art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, na potwierdzenie czego przedłożyła stosowną decyzję, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj, skarga mogłaby zostać uwzględniona. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r, o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)". Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Analiza przywołanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie podniesiono zarzut naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, który stanowi, że dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do nieruchomości może być – obok innych wskazanych tam dokumentów – także decyzja o naliczeniu albo aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Przepis ten nie formułuje wymogu, aby taka decyzja musiała wprost odwoływać się do zaginionej lub zniszczonej decyzji o ustanowieniu prawa, aby mogła być uznana za wystarczającą podstawę do potwierdzenia prawa zarządu. Mówi on jedynie o tym, że również decyzja o opłatach może być dowodem na potwierdzenie istniejącego dotąd prawa zarządu. Decyzja o naliczeniu bądź aktualizacji opłat miała i ma na celu ustalenie, czyją powinnością jest wnoszenie określonych należności z tytułu zarządzania cudzą nieruchomością. Wydanie takiej decyzji przez właściwy organ, co do zasady, powinno poprzedzać ustalenie, kto w świetle prawa sprawuje zarząd nad daną nieruchomością. Jeżeli w decyzji "opłatowej" wskazano dany podmiot jako zobowiązany do uiszczania opłaty za zarząd, to należy przyjąć, że stanowi ona potwierdzenie, że podmiot ten posiadał określone prawo do nieruchomości. Pomimo jednoznacznego brzmienia wskazanego przepisu, w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się rozbieżność, co do roli decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłaty za zarząd nieruchomością w potwierdzaniu istnienia prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. Pierwsze stanowisko zakładało, że taka decyzja nie stanowi wystarczającej (samoistnej) podstawy do stwierdzenia istnienia zarządu, ale powinna się ona wyraźnie odwoływać do zaginionej lub zniszczonej decyzji ustanawiającej prawo. Według poglądu przeciwnego, samo wydanie decyzji o naliczeniu opłat wystarczało, by wykazać istnienie zarządu, bez konieczności powołania się na inną decyzję źródłową. Rozbieżność ta wynikała głównie z odmiennej interpretacji przepisów i wniosków z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Niesłusznie, genezy wyrażanych wątpliwości upatrywano w fakcie podjęcia dwóch uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OPS 2/16 oraz I OPS 5/17). Uchwały te dotyczą okoliczności wykazywania prawa zarządu, pomijając ograniczenie do PKP, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w którym wojewoda rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, czy własność nieruchomości Skarbu Państwa przeszła z mocy samego prawa w dniu 27 maja 1990 r. na rzecz określonej gminy. Wykazanie bowiem istnienia prawa zarządu na takiej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. wyklucza nabycie własności tej nieruchomości przez gminę na podstawie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przedmiotem decyzji wojewody jest w tych sprawach rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie prawa własności do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. właściwej gminie. Ani w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ani w przepisach wykonawczych do tej ustawy nie zostało jednak określone, jakimi dowodami należało wykazywać przysługiwanie prawa zarządu - w dniu 27 maja 1990 r. - państwowej jednostce organizacyjnej. To doprowadziło Naczelny Sąd Administracyjny do konstatacji, której wyraz dano w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 grudnia 2024 r. sygn. I OPS 2/23, a mianowicie, że uchwały te, choć dotyczą kwestii wykazywania prawa zarządu w odniesieniu do PKP – to nie znajdują one zastosowania przy ocenie, czy decyzja o naliczeniu opłat za zarząd może stanowić dowód istnienia zarządu - w dniu 5 grudnia 1990 r. - w postępowaniu uwłaszczeniowym. Uchwały te odnoszą się bowiem do tzw. komunalizacji, natomiast uwłaszczenie jest odrębną procedurą, w której rozstrzyga się o przekształceniu dotychczasowego zarządu w prawo użytkowania wieczystego. W konsekwencji, orzeczenia dotyczące komunalizacji nie przesądzają o dopuszczalności wykorzystania decyzji o ustaleniu opłat za zarząd jako dowodu w postępowaniu uwłaszczeniowym opartym na art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na odmienność tę Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego." Z opisanych powyżej przyczyn Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do kierowania pytania prawnego do składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy zaakcentować, że powoływanie się na uzasadnienie wyroków Trybunału Konstytucyjnego (z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, oraz z 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt U 10/00) jest nietrafne, gdyż dotyczy ono innych przepisów (odpowiednio: § 6 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia), a nie § 4 ust. 1 pkt 6, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wskazuje się również, że wywodzenie normatywnych ograniczeń z samego uzasadnienia orzeczenia Trybunału, dotyczącego innego stanu faktycznego i prawnego, jest niedopuszczalne w świetle art. 2 Konstytucji RP. Potwierdza to uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. I OPS 3/11), w pkt. 3.6 uzasadnienia której zwrócono uwagę, że nie jest tak, że wynik wykładni prawa dokonanej przez Trybunał, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – nawet orzeczenia merytorycznego – ma charakter prawnie wiążący inne organy władzy publicznej, w tym sądy. To wszystko sprawia, że wykładnia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia przeprowadzona z wykorzystaniem dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych prowadzi do spójnego wniosku, któremu wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącej w niniejszej sprawie uchwale o sygn. I OPS 2/23, a mianowicie, że: w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)". Skoro zatem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżąca spółka wywodzi swoje prawo do nieruchomości objętej żądaniem wniosku z decyzji Geodety Miejskiego w Sosnowcu z dnia 5 kwietnia 1986 r., znak: G.II.23/8224/146a/86 o ustaleniu opłat rocznych z tytułu prawa zarządu gruntu o łącznej powierzchni 1.742.503 m², to nieprawidłowe było odrzucenie tej decyzji a priori, bez weryfikacji jej wartości dowodowej w zestawieniu z całokształtem materiału dowodowego. Zasadnie w tych okolicznościach zarzucono naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. i trafnie podniesiono, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W dacie istotnej dla uwłaszczenia ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast art. 4 ust.1 pkt 1 wskazanej ustawy podlegał wielu nowelizacjom, w tym został zmieniony przez art.1 pkt 4 ustawy z 29 września 1990 r. ( Dz.U. Nr 79, poz. 464) i stanowił jedynie, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być odpłatnie oddawane w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym. Przepis ten nie określa natomiast sposobu nawiązania czy ustanawiania zarządu. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wyżej wskazanych przepisów okazały się nieuzasadnione. Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. W konsekwencji, wydana w sprawie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. I OPS 2/23, oraz w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).