II OSK 1917/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 112/22 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. nr LIX/1738/21 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie" 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Miasta Krakowa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 31 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 112/22, oddalił skargę M. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej także jako: skarżąca kasacyjnie, spółka) na uchwałę nr LIX/1738/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie" (dalej także jako: uchwała, Miejscowy plan). Spółka wniosła skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej wszystkich ustaleń odnoszących się do dz. nr ewid. [...] z obrębu [...] i dz. nr ewid. [...] z obrębu [...], położonych w Krakowie, dzielnicy Śródmieście. Miejscowy plan zaskarżono zatem w zakresie § 18 ust. 1, zgodnie z którym wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej, oznaczone symbolami [...], o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną i § 18 ust. 2 pkt 4 lit. a-d Miejscowego planu, zgodnie z którym dla obszaru oznaczonego symbolem [...] w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziano m. in.: (lit. b) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 70%. Ponadto w zakresie § 34 ust. 1 Planu miejscowego, który wyznacza tereny zieleni urządzonej, oznaczone symbolami [...], [...], [...], [...] - o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. Zgodnie z § 34 ust. 2 Miejscowego planu dla obszaru oznaczonego symbolem [...] w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziano m.in.: (pkt 2 lit. a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...] i [...]: 80%. Skargą objęto również § 15 ust. 1 pkt 2 lit. c Miejscowego planu i rysunek, zgodnie z którym ustalono zasady obsługi obszaru planu przez docelowy układ komunikacyjny, w granicach wyznaczonych terenów komunikacji, określony na rysunku planu, z uwzględnieniem parametrów typowych przekrojów jezdni oraz § 15 ust. 1 pkt 4 lit. h Miejscowego planu, dotyczący terenu przeznaczonego pod drogę w terenie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że spółka jest właścicielem nieruchomości stanowiącej dz. ewid. nr [...] i nr [...] obr. [...], Śródmieście, położone w obszarze objętym planem, ma zatem legitymację do wniesienia skargi na wskazaną na wstępie uchwałę. Nieruchomości skarżącej położne są według ustaleń zaskarżonej uchwały w obszarze [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną), [...] (tereny zieleni urządzonej) oraz [...] (tereny komunikacji). Natomiast zgodnie z ustaleniami Studium działki te położne są na terenie zieleni urządzonej o oznaczeniu "ZU" w jednostce urbanistycznej nr [...] Dąbie. Dla terenów ZU Studium przewiduje funkcję podstawową: różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne oraz funkcje dopuszczalną: zabudowa realizowana, jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Sąd wskazał jako okoliczność niesporną, że dla terenu obejmującego obecnie działki skarżącej, wydano decyzję o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, a następnie na tej podstawie wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową. Decyzja o pozwoleniu na budowę została przeniesiona na skarżąca spółkę w dniu 12 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, że podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) władztwa planistycznego. Sąd pierwszej instancji uznał, że uchwała nie jest sprzeczna z prawem, a przy jej wydaniu nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego lub ustawowego trybu jej sporządzania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że podstawowym uwarunkowaniem prawnym przy sporządzaniu planu jest zachowanie jego zgodności ze studium, a objętej skargą nieruchomości nadano w skarżonym planie przeznaczenie adekwatne do wytycznych płynących ze Studium. Ponadto ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, jaką legitymuje się strona skarżąca pozwala na realizację nawet takich zamierzeń inwestycyjnych, które pozostają w sprzeczności z uchwalonym planem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost sytuację taką przewiduje (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie ww. przepisów i bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnione są ustalenia Miejscowego planu odnoszące się do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], położonej w Krakowie, dzielnicy śródmieście oraz działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], położonej w Krakowie, dzielnicy śródmieście, dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], co prowadzi do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej Miejscowym planem, przejawiającego się w przyjęciu dla nieruchomości ustaleń, pozostających w całkowitej sprzeczności z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę wydanej uprzednio dla nieruchomości; 2. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie ww. przepisów i bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnione są ustalenia Miejscowego planu odnoszące się do nieruchomości, mimo nieuwzględnienia w Miejscowym planie prawa własności przysługującego skarżącej oraz sprzeczne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności skarżącej, a tym samym naruszenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego; 3. art. 9 ust. 4 w zw. art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie ww. przepisów i nieuwzględnienie, że postanowienia Miejscowego planu w zakresie zieleni urządzonej pozostają w sprzeczności z postanowieniami przewidzianymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej także jako: Studium) tj. teren pod zieleń urządzoną w Miejscowym planie przekroczył znacznie wskaźnik ustalony w Studium, co stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego przez Radę Miasta Krakowa oraz prowadzi do naruszenia interesu prawnego Skarżącej; 4. art. 17 pkt 12 w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niezastosowanie ww. przepisów i nieuwzględnienie, że Rada Miasta Krakowa nie rozpatrzyła uwag wniesionych przez skarżącą do projektu Planu Miejscowego w sposób dostatecznie wnikliwy i wyczerpujący, co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej ww. planem zagospodarowania przestrzennego, przejawiającego się w przyjęciu dla nieruchomości ustaleń, które stoją w całkowitej sprzeczności z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę wydanej uprzednio dla nieruchomości; 5. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie, że Rada Miasta Krakowa nie zastosowała tego przepisu przy wydawaniu uchwały w sprawie uchwalenia Miejscowego planu, co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej ww. planem zagospodarowania przestrzennego, przejawiającego się w przyjęciu dla nieruchomości ustaleń, pozostających w całkowitej sprzeczności z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto spółka wskazała naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi spółki na uchwałę, mimo, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie wskazanym w skardze. W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Kraków wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy uznać za chybiony zarzut naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wskazany art. 147 § 1 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. określa właściwość sądów administracyjnych, czyli ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Przepisy te nie mogą samodzielnie stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r., poz. 1333; dalej jako: p.b.) stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Spółka wywodzi, że doszło do naruszenia powyższego przepisu z tego względu, że przyjęty miejscowy plan pozostaje w sprzeczności z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu warto podkreślić, że Spółka w skardze kasacyjnej koncentruje się na niezgodności Miejscowego planu z pozostającą w obrocie prawnym decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę, na podstawie której może zrealizować na spornym obszarze budynek mieszkalny wielorodzinny. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że decyzja o warunkach zabudowy staje się bezprzedmiotowa, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2). Z wyraźnej woli ustawodawcy wynika pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji. Jednakże przepisów dotyczących wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż wydanej decyzji nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 m.p.z.p.). Wskazany przepis realizuje zasadę ochrony praw słusznie nabytych w związku z pozwoleniem na budowę. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wydaniem decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że nie ma podstaw prawnych do wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, chociażby ustalenia uchwalonego później planu miejscowego były inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 847/22 i cyt. tam orzecznictwo). Nie można pominąć, że art. 65 u.p.z.p., podobnie jak 28 p.b., nie ma bezpośredniego zastosowania w postępowaniu planistycznym. Co jednak istotniejsze prawo skarżącej spółki do zrealizowania inwestycji nie zostało naruszone przez miejscowy plan. Wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nie tworzy dalej idących praw i roszczeń po stronie inwestora. W szczególności nie tworzy prawa do domagania się ustalenia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób zgodny z wydaną decyzją (co wynika a contrario art. 65 u.p.z.p.). Wskazywany przez skarżącą kasacyjnie art. 36a ust. 1 p.b. dotyczy obowiązku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom spółki przepis ten nie jest źródłem prawa podmiotowego czy ekspektatywy prawa. Zamiar dokonania takiego odstępstwa zawsze oznacza powrót do etapu reglamentacji prawnobudowlanej (jest to prawo, którego strona nie nabyła), zatem nie mieści się w kategorii podlegającej ochronie. Inwestor natomiast zawsze ponosi ryzyko konieczności wprowadzenia zmian w projektowanej inwestycji. Nie zachodzi żadna sprzeczność między tym, że skarżąca spółka na gruncie niniejszej sprawy może realizować inwestycję na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę i warunków zabudowy, nawet jeżeli są sprzeczne z później wprowadzonymi przepisami miejscowego planu, ale nie może wprowadzić zmian w tej inwestycji w sposób sprzeczny z treścią aktualnie obowiązujących przepisów. Takie rozwiązanie w pełni realizuje konstytucyjną ochronę praw rzeczywiście nabytych. Z powyższych względów za niezasadne zostały uznane także zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia prawa w przyjęciu dla nieruchomości w miejscowym planie ustaleń całkowicie sprzecznych z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę. Podniosła, że w miejscowym planie nie uwzględniono prawa własności spółki i naruszono zasadę proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że system norm o planowaniu zagospodarowania przestrzennego nie tylko nie zakazuje uchwalenia miejscowego planu w brzmieniu zawierającym ustalenia odmienne od tych, które zawarto w pozwoleniu na budowę i w decyzji o warunkach zabudowy, ale wprost reguluje te kwestie, zatem uznaje takie sytuacje za legalne (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 955/19). Odmienną kwestią jest uwzględnienie przy planowaniu przestrzennym istniejącego stanu zagospodarowania terenu (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.) i treści wydanych decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę czy warunków zabudowy. Jednakże i ta kwestia nie determinuje konkretnych rozwiązań, ponieważ organ każdorazowo zobowiązany jest ustalić, czy w danej sytuacji należy przyznać pierwszeństwo istniejącemu sposobowi zagospodarowania na danym terenie i ochronie prawa własności czy odmiennym założeniom planistycznym (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowano zarzut, który kwestionuje prawidłowość wyznaczenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu w taki sposób, że przebiegają przez realizowany przez spółkę obiekt. W tym zakresie warto zauważyć, że treść Miejscowego planu nie odpowiada istniejącemu zagospodarowaniu tego obszaru, a zatem dalej idące rozbieżności – będące konsekwencją przyjętych przez organ rozwiązań planistycznych – nie mogą przesądzać o nieprawidłowości uchwalonego miejscowego planu. Samo przeznaczenie jednej nieruchomości pod dwie funkcje nie stanowi o naruszeniu żadnej normy. Należy także zauważyć, że sporne działki znalazła się na obszarze [...] (zabudowa jednorodzinna) w połączeniu z terenami zieleni urządzonej ([...]) i obsługą komunikacyjną ([...]), co wskazuje na spójność przyjętych rozwiązań. Funkcja zieleni urządzonej może towarzyszyć w zasadzie każdemu przeznaczeniu terenu, nie pozostając z nim w sprzeczności. Odnosząc się do argumentacji skarżącej spółki w zakresie ochrony jej prawa własności nie sposób pominąć, że w Studium sporny teren przeznaczono pod "[...]", czyli zasadniczo pod różnorodne formy zieleni urządzonej. W tym stanie rzeczy przeznaczenie w Miejscowym planie spornego terenu częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną istniejącą ([...]) stanowiło rozwiązanie proporcjonalne, gdyż – w sposób spójny z analogicznymi rozwiązaniami wprowadzonymi przez Miejscowy plan na tym obszarze w stosunku do innych działek ([...]-[...]) – uwzględniono dopuszczalność istnienia zabudowy na tym obszarze, z poszanowaniem treści Studium. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że w miejscowym planie uwzględniono w sposób dalej idący prawo własności skarżącej kasacyjnie niż wynikało to z postanowień Studium. Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Studium jest z założenia aktem elastycznym, stwarzającym nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego. Pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium. O naruszeniu omawianej normy można mówić wtedy, gdy przepisy miejscowego planu stanowią dowolną interpretację studium. Takiego charakteru co do zasady nie może mieć ewentualna rozbieżność co do wskaźnika zieleni urządzonej. W odpowiedzi na skargę wskazano, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji planistycznej, że dla spornego obszaru w Studium przewidziano minimalną powierzchnię biologicznie czynną w zakresie 80%, czyli tak jak przyjęto w zaskarżonym Miejscowym planie. Do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł doprowadzić także zarzut wyrażony w punkcie czwartym skargi kasacyjnej, który dotyczy zakwestionowania nieuwzględnienia uwag wniesionych do projektu Miejscowego planu. Spółka nie wykazała, że sąd pierwszej instancji nie uwzględnił istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Z samej konstrukcji zarzutu wynika natomiast, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem rozpatrzenia uwag do miejscowego planu, nie podnosi zaś wadliwości postępowania w tym zakresie. Reasumując rozważania poczynione w tej sprawie, należy jednoznacznie podkreślić, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.