I OSK 23/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3357/17 w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2018 r. oddalił skargę I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] października 2017 r. w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania bądź uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 66 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzenia do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG (Dz. Urz. UE L 309/1 z 24.11.2009 r. z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, w zw. z art. 3 pkt 31 i art. 66 ust. 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że materiał reklamowy jest jedynie fizycznym nośnikiem reklamy i w ten sposób odnosi się do wszystkich rodzajów reklam, w tym do reklamy radiowej, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładania art. 66 ust. 6 rozporządzenia powinna doprowadzić Sąd do wniosku, że przepis ten nie dotyczy reklamy zdefiniowanej w art. 3 pkt 31 rozporządzenia, bowiem zgodnie z tym przepisem reklamą są jedynie "środki promocji sprzedaży lub stosowania środków ochrony roślin (skierowane do osób innych niż posiadacz zezwolenia, osoba wprowadzająca środek ochrony roślin do obrotu lub ich przedstawiciele) w drukowanych lub elektronicznych środkach przekazu", a nośnikami tak zdefiniowanej reklamy jest, zgodnie z art. 3 pkt 31 przekaz drukowany lub audiowizualny; 2) art. 75 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz.U. z 2017 r. poz. 50, z późn. zm.) w zw. z art. 66 ust. 6 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca prowadził reklamę środków ochrony roślin w sposób niezgodny z art. 66 ust. 6 rozporządzenia, co skutkowało nałożeniem opłaty sankcyjnej, podczas gdy art. 66 ust. 6 rozporządzenia odnosi się wyłącznie do materiałów reklamowych i promocyjnych, a nie do reklamy w rozumieniu art. 3 pkt 31 tego rozporządzenia; 3) art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin przez błędną wykładnię terminu "przeciętny koszt reklamy" co skutkowało wymierzeniem opłaty sankcyjnej w kwocie 180 502,50 zł, podczas gdy prawidłowa wykładnia terminu "przeciętny koszt reklamy" winna zostać ustalona w wysokości kosztów prowadzenia takiej reklamy w ogólnopolskich stacjach radiowych (a nie tylko u nadawcy kwestionowanej reklamy) bez uwzględniania podatku od towarów i usług, który nie jest kosztem, albowiem podlega odliczeniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnej kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 66 ust. 6 rozporządzenia materiały reklamowe lub promocyjne zwracają uwagę na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykietach. Jednocześnie stosownie do treści art. 66 ust. 1 rozporządzenia środki ochrony roślin, które nie uzyskały zezwolenia, nie są reklamowane. Każdej reklamie środka ochrony roślin towarzyszą zdania: "Ze środków ochrony roślin należy korzystać z zachowaniem bezpieczeństwa. Przed każdym użyciem przeczytaj informacje zamieszczone w etykiecie i informacje dotyczące produktu". Zdania te są czytelne i wyraźnie widoczne na tle całej reklamy. Słowa "środki ochrony roślin" mogą zostać zastąpione przez bardziej precyzyjne określenia rodzaju produktu, takie jak środek grzybobójczy, owadobójczy lub chwastobójczy. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się zatem wokół rozstrzygnięcia, czy przepisy te powinny być stosowane kumulatywnie w związku z uznaniem, że pomiędzy wyrażeniami reklama i materiały reklamowe lub promocyjne stanowią wzajemnie synonimy, a ewentualne różnice w zakresie tych pojęć nie powodują wyłączenia kumulatywnego zastosowania tych przepisów. Z uwagi na powyższe wskazać należy, że rozporządzenie zawiera jedynie definicję reklamy, która w art. 3 pkt 31 określa ją jako środki promocji sprzedaży lub stosowania środków ochrony roślin (skierowane do osób innych niż posiadacz zezwolenia, osoba wprowadzająca środek ochrony roślin do obrotu lub ich przedstawiciele) w drukowanych lub elektronicznych środkach przekazu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, który stwierdził, że reklama jest formą oddziaływania na odbiorców produktu w celu zwiększenia wiedzy tychże odbiorców o produkcie służąca celom marketingowym. Wykorzystywana w rozpoznawanej sprawie reklama radiowa opierała się na funkcjach radia jako środka komunikacji masowej, wykorzystująca radio w celu dotarcia do jak najszerszego grona odbiorców poprzez różne techniki, takie jak retoryka, perswazja czy przekonywanie. Tymczasem przez materiał reklamowy lub promocyjny rozumieć należy zbiór produktów, których zadaniem jest odpowiednia popularyzacja konkretnego artykułu. to nośniki tej reklamy, w tym również przekaz radiowy czy telewizyjny. W przypadku braku odrębnej definicji materiału reklamowego bądź promocyjnego na gruncie analizowanego rozporządzenia brak jest podstaw do uznania, że prawodawca, uchwalając to rozporządzenie, przewidział dla analizowanego wyrażenia szczególne znaczenie bez jego odrębnego zdefiniowania. Uwzględnić przy tym należy specyficzny cel ustanowienia obowiązków informacyjnych wynikających z art. 66 rozporządzenia, jakim jest zapewnienie pełnego bezpieczeństwa użytkowania środków ochrony roślin z punktu widzenia ochrony życia i zdrowia użytkowników. Również pkt 8 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzenia do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG stanowi, iż celem tego aktu jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska (...). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że na gruncie art. 66 ust. 1 i 6 rozporządzenia obowiązki informacyjne powinny być realizowane jednolicie i brak jest dostatecznych podstaw do uznania, że materiały reklamowe i promocyjne odbiegają od wymogów stawianych reklamie środków ochrony roślin w stopniu uzasadniającym rozłączną realizację obowiązków informacyjnych, o których mowa w tych przepisach. Idąc za argumentacją skargi kasacyjnej, że art. 66 ust. 6 rozporządzenia dotyczy jedynie takich materiałów reklamowych lub promocyjnych jak np. ulotki, trudno byłoby zaaprobować taki pogląd, że zwroty i symbole ostrzegawcze, mające za zadanie zwrócenie uwagi odbiorców na istniejące zagrożenia winny znajdować się wyłącznie na tychże ulotkach, prospektach promocyjnych czy katalogach, nigdy zaś w treści reklam radiowych czy telewizyjnych, pomimo że te ostatnie pełnią funkcję środków komunikacji masowej. W konsekwencji powyższego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 66 ust. 6 rozporządzenia w zw. z art. 3 pkt 31 i art. 66 ust. 1 tego aktu normatywnego należało uznać za niezasadny. Powyższe powoduje również niezasadność zarzutu naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy o ochronie roślin w zw. z art. 66 ust. 6 rozporządzenia. Skoro bowiem jak wskazano powyżej art. 66 ust. 6 rozporządzenia dotyczy reklamy w rozumieniu art. 3 pkt 31 rozporządzenia, w tym także reklamy radiowej, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji naruszenia obowiązków informacyjnych wynikających właśnie z ust. 6 art. 66 zaszły przesłanki do zastosowania sankcji wskazanej w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie roślin. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin przez błędną wykładnię terminu przeciętny koszt reklamy, wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem podmiot, który prowadzi reklamę środka ochrony roślin w sposób niezgodny z art. 66 rozporządzenia, wnosi na rachunek wojewódzkiego inspektoratu ochrony roślin i nasiennictwa właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę opłatę sankcyjną w wysokości od 5 000 zł do 500 000 zł, stosownie do przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wymierzyły wspomnianą opłatę sankcyjną w wysokości odpowiadającej cenie emisji reklamy wynikającej z cennika stosowanego przez rozgłośnię radiową, której skarżąca spółka zleciła przeprowadzenie kampanii reklamowej. Autor skargi kasacyjnej kwestionując prawidłowość wyliczenia tej opłaty, wskazywał, że organy ustaliły ją wyłącznie na podstawie cennika jednej stacji radiowej, uwzględniły w jej wysokości podatek od towarów i usług, nie wzięły pod uwagę, że ostateczny koszt reklamy uwzględnia udzielone rabaty, a obliczając miarę przeciętności, nie odniosły się do wszystkich kryteriów naliczenia opłaty sankcyjnej. Odnosząc się do poszczególnych argumentów dotyczących rozpoznawanego zarzutu, wskazać należy, że przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin nie wskazuje istotnych prawnie kryteriów naliczania opłaty sankcyjnej. Powoduje to, że argument dotyczący pominięcia któregokolwiek z nieokreślonych w tym przepisie kryteriów rzutujących na wysokość naliczonej opłaty nie może odnieść skutku. Zauważyć przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej wymieniając te elementy, której jego zdaniem powinny mieć wpływ na określenie wysokości opłaty sankcyjnej, nie wskazuje na chociażby taki element jak udział określonej stacji radiowej w rynku medialnym, który to czynnik można określić za istotny tak z punktu widzenia wyboru rozgłośni radiowej realizującej kampanię reklamową, jak i jego wpływu na wysokość opłaty sankcyjnej. Odnotować przy tym należy, że wspomniany udział stacji radiowej w rynku medialnym niewątpliwie ma wpływ na wysokość kosztów, jakie zamawiający ma ponieść w związku z przeprowadzeniem kampanii reklamowej. Określenie zatem przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji reklamy, o którym mowa w analizowanym przepisie powinno odbywać się z uwzględnieniem cen stosowanych w określonej stacji radiowej. Uwzględnienie cen za usługi oferowane przez inne stacje radiowe z uwagi na ich odmienny zasięg i udział w rynku mogłoby wpłynąć na ostateczną wysokość opłaty sankcyjnej w zakresie niemożliwym do pogodzenia z wymogiem określenia tej opłaty stosownie do przeciętnego kosztu reklamy. Wzięcie bowiem pod uwagę cennika stacji ogólnokrajowej posiadającej marginalny udział w rynku reklamowym z uwagi na liczbę słuchaczy niewątpliwie powodowałby niezasadne ze względu na cele opłaty sankcyjnej jej obniżenie. Odnotować w tym miejscu należy, że analizowany przepis nie zawiera regulacji wskazującej, w jaki sposób należałoby dobierać rozgłośnie radiowe czy telewizyjne w celu uzyskania miarodajnych wyników, na których podstawie miałoby następować wyliczenie wysokości opłaty sankcyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia w kosztach emisji, publikacji lub dystrybucji udzielonych rabatów. Udzielanie takich rabatów polega na uwzględnieniu szeregu czynników odnoszących się do podmiotu zamawiającego przeprowadzenie kampanii reklamowej i powoduje, że koszt takiej kampanii/emisji reklamy jest kosztem indywidualnym odbiegającym od przeciętnego. Zauważyć także należy, że warunki udzielania upustów mogą być uznane za informacje stanowiące tajemnicę handlową bądź tajemnicę przedsiębiorstwa, zarówno po stronie zamawiającego przeprowadzenie kampanii reklamowej, jak i podmiotu ją realizującą. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin nie daje organom administracji publicznej podstaw do przetwarzania takich informacji, które podlegałyby udostępnieniu stronom postępowania administracyjnego w ramach dostępu do akt postępowania i niweczyłyby skutki ochrony takich informacji. Analizowany przepis nie zawiera bowiem postanowień regulujących zasady dostępu i ochrony informacji handlowej, tak jak ustawodawca uregulował to na gruncie art. 28 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 716, z późn. zm.). Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że opłata sankcyjna, o której mowa w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin powinna być ustalana z pominięciem należnego podatku od towarów i usług. Przepis ten nie wskazuje bowiem, że opłata powinna być ustalana stosownie do przeciętnego kosztu netto emisji reklamy. Brak podstaw do odliczenia wartości wspomnianego podatku powoduje, że opłata ta powinna być naliczana z uwzględnieniem kosztów rzeczywiście poniesionych, tj. kosztów brutto, niezależnie od przysługującego przedsiębiorcy – płatnika podatku od towarów i usług – prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że argumentacja przytoczona przez autora skargi kasacyjnej nie wskazuje na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa (pkt 2 sentencji).