II GSK 199/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Go 764/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 764/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca"), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się rozprawy. Zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1857; dalej "ustawa SENT") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym odczytaniu klauzuli interesu społecznego, a to na skutek pominięcia rzeczywistego celu ustawodawcy we wprowadzeniu niniejszego przepisu oraz zasady proporcjonalności i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że nie zachodzi ważny interes publiczny jako przesłanka determinująca odstąpienie od nałożenia na A. Sp. z o.o. kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy: Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Należy w tym miejscu przypomnieć, że Sąd pierwszej instancji uznał za zgodną z prawem decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze, którą nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5000 zł za nieuzupełnienie w zgłoszeniu SENT danych, określonych w art. 6 ust. 3 ustawy SENT, tj. nieuzupełnienie pól dotyczących danych przewoźnika, środka transportu oraz danych dotyczących towaru (rodzaj i numer dokumentu przewozowego). Autor skargi kasacyjnej wskazał, że kwestionuje wykładnię pojęcia "interesu publicznego" jako przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 22 ust. 2 ustawy SENT. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w ustawie SENT wymaga rozważenia w szerszym kontekście związanym z zauważanym przez doktrynę i judykaturę zjawiskiem przenikania w coraz większym stopniu prawa karnego do prawa administracyjnego (por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). W ostatnim czasie można dostrzec w działaniach prawodawcy tendencję określania sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych, których wysokość bywa często większa aniżeli w przypadku odpowiedzialności karnej za przestępstwo lub wykroczenie. Gdy sankcje te ustawodawca ustala w sposób bezwzględnie (tak jak sankcja określona w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 22 ust. 2 ustawy SENT) powstaje wątpliwość, czy takie określenie kary pieniężnej pozwala na realizację w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności. Ograniczenie w ten sposób władzy dyskrecjonalnej organów wymierzających administracyjne kary pieniężne oznacza w praktyce ograniczenie możliwości wymierzenia kary pozostającej w odpowiedniej proporcji do okoliczności zaistniałego przypadku, a w szczególności wagi popełnionego czynu. Skutkiem tego może być niemożność czynienia sprawiedliwości w konkretnej sprawie, rozumianej w kategoriach orzeczenia kary proporcjonalnej do stwierdzonego naruszenia prawa, w tym szkody i zawinienia. Z tej perspektywy nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności. Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Bezsprzecznie zasada ta musi być odnoszona również – a nawet w szczególności – do wymierzania sankcji administracyjnych jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (por. Magdalena Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Zofii Duniewskiej, Agnieszki Rabiega-Przyłęckiej i Małgorzaty Stahl, 2019, s. 112-127). Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności. Innymi słowy, właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego jako przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu) to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary. Ponadto, w interesie publicznym jest, aby dłużnicy publicznoprawni przestrzegali przepisów prawa i ponosili ich konsekwencje, ale nie w taki sposób, że konsekwencje te prowadziłyby do sięgania po pomoc publiczną. Oznacza to, że przy ocenie tej przesłanki należy brać pod uwagę, czy nałożona kara pieniężna nie spowoduje konieczności zakończenia prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej bądź udzielenia stronie pomocy publicznej. Wykładnia taka została przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, a autor skargi kasacyjnej w zasadzie jej nie podważa. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię przepisu prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej nie podał, jaka była – jego zdaniem – prawidłowa wykładnia omawianego przepisu. Niewystarczające było przy tym powołanie poglądów orzecznictwa, należało w sposób jasny sformułować wykładnię omawianego przepisu, czego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło. Ponadto, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w zasadzie kwestionowane jest niezastosowanie powyższego przepisu, a nie jego wykładnia. Wobec tego należy stwierdzić, że WSA w Gorzowie Wielkopolskim ocenił sytuację finansową skarżącej i wpływ wykonania zaskarżonej decyzji na nią. Dodatkowo Sąd wziął pod uwagę, czy zastosowana kara była proporcjonalna do stopnia naruszenia przepisów, nie tylko na gruncie niniejszej sprawy, lecz w całokształcie działania spółki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że uiszczenie kary pieniężnej nie wpłynie także na sytuację skarżącej, że będzie ona zmuszona sięgnąć po pomoc publiczną. Ponadto, niewątpliwie skarżąca miała wpływ na powstałe naruszenie, ponieważ to na skutek jej zaniechania stwierdzono naruszenie art. 6 ust. 3 ustawy SENT i nałożono na nią karę pieniężną określoną w art. 22 ust. 2 tej ustawy. Zasadnie również Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nałożona kara przechodzi pozytywnie test proporcjonalności. Poza powołanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji 11 stwierdzonymi w stosunku do skarżącej przypadkami naruszeń ustawy SENT należy przywołać również skalę naruszeń w niniejszej sprawie, a mianowicie, że nie uzupełniono pól dotyczących danych przewoźnika, środka transportu oraz danych dotyczących towaru (rodzaj i numer dokumentu przewozowego). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe naruszenia nie mogą być oceniane tak samo jak zostało to dokonane w powołanych przez stronę orzeczeniach, gdzie naruszenia miały mniejszą wagę, np. niepodanie numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji, podanie danych adresowych miejsca załadunku towarów niezgodnych ze stanem faktycznym, które stanowiło taki sam błąd w kilku zgłoszeniach równocześnie, niedokładne wypełnienie zgłoszenia. Z takimi "drobnymi" uchybieniami w odniesieniu do kontrolowanego w niniejszej sprawie przewozu nie mamy do czynienia, dlatego zasadne było uznanie, że również zasada proporcjonalności przemawiała za nieodstąpieniem od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Autor skargi kasacyjnej nie podważył natomiast powyższej oceny, ponieważ nie wskazał, jakich okoliczności nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji, stwierdzając niewystąpienie przesłanki "interesu publicznego, określonej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Uwzględniono przy tym, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, złożył odpowiedź na skargę kasacyjną.