II SAB/Rz 44/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia - postanawia- odrzucić skargę Przedmiotem skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżąca Spółka") reprezentowanej przez r. pr. K. K. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, prowadzonej pod znakiem [...]. Z akt sprawy wynika, że w dniu 11 marca 2016 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "inwestor") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa i przebudowa instalacji termicznego przekształcania odpadów innych niż komunalne wraz z wyposażeniem infrastruktury gospodarowania tymi odpadami" na działkach o nr ew. 1686/1, 1687/2, 1690/4, 1690/7, 1691/2, 1693/2, 1695/4, 1702, 1705/2, 1707/2 położonych w J. W dniu 5 listopada 2018 r. skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza. Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 127/18 stwierdził, że Burmistrz prowadził postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w sposób przewlekły (pkt I wyroku); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku); wymierzył Burmistrzowi grzywnę w wysokości 500 zł (pkt III wyroku); zasądził od Burmistrza na rzecz skarżącej Spółki kwotę 617 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV wyroku). Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Burmistrz odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W dniu 21 grudnia 2018 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło odwołanie inwestora od ww. decyzji, które następnie wraz z aktami sprawy w dniu 27 grudnia 2018 r. zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO"). Po rozpoznaniu odwołania SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wykonaniu zaleceń SKO, pismem z dnia 28 lutego 2019 r. Burmistrz wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 11 marca 2016 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Wskazane braki zostały uzupełnione w dniu 27 marca 2019 r. Pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r. Burmistrz zwrócił się do Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] o informację, jaki będzie obszar oddziaływania w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej zakładu Spółki oraz jakie działania należałoby podjąć w przypadku jej wystąpienia. Odpowiedź została udzielona pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. Obwieszczeniem z dnia 24 kwietnia 2019 r. Burmistrz zawiadomił strony, że: postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia jest nadal w toku; przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; decyzja z dnia 10 grudnia 2018 r. została uchylona przez organ odwoławczy; dokumentacja postępowania jest udostępniona do wglądu w Urzędzie Gminy [...]. Kolejnym obwieszczeniem z dnia 30 kwietnia 2019 r. Burmistrz zawiadomił, że postępowanie nie może zostać zakończone w terminie, w związku z wezwaniem inwestora do usunięcia braków formalnych, koniecznością ustalenia stron postępowania, w związku z czym wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy, nie później niż do dnia 30 czerwca 2019 r. Postanowieniem z dnia 22 maja 2019 r. Burmistrz odmówił wznowienia postępowania z wniosku M. D. dotyczącego wydania postanowienia z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Następnie pismem z dnia 22 maja 2019 r. Burmistrz zwrócił się do inwestora o przedstawienie pełnej analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia zgodnie z postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w terminie 14 dni, o czym zawiadomił strony obwieszczeniem z dnia 24 maja 2019 r. Inwestor ustosunkował się do wezwania w piśmie z dnia 31 maja 2019 r., o czym poinformowano strony obwieszczeniem z dnia 4 czerwca 2019 r. Obwieszczeniem z dnia 7 czerwca 2019 r. Burmistrz zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 10 czerwca 2019 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek skarżącej Spółki o przyśpieszenie załatwienia sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Burmistrz odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W dniu 22 lipca 2019 r. Burmistrz przekazał odwołania inwestora oraz M. D. do SKO. Po rozpoznaniu odwołań SKO decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu 18 października 2019 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło pismo inwestora, w którym domagał się niezwłocznego załatwienia sprawy. Obwieszczeniem z dnia 22 października 2019 r. Burmistrz zawiadomił strony, że w celu zastosowania się do wskazówek i uwag SKO, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, nie później niż do dnia 31 stycznia 2020 r. Pismem z dnia 29 października 2019 r. Burmistrz zobowiązał inwestora do przedłożenia uzupełnienia Raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i przedłożenia go w formie ujednoliconego tekstu, w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. Inwestor przedłożył żądany raport w dniu 25 listopada 2019 r. Zawiadomieniem z dnia 20 stycznia 2020 r. Burmistrz poinformował o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie zawiadomieniem z dnia 27 stycznia 2020 r. Burmistrz poinformował strony, że postępowanie nie zostanie zakończone do dnia 31 stycznia 2020 r. z uwagi na niedoręczenie wszystkim stronom ww. zawiadomienia, w wyniku czego wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 28 lutego 2020 r. Zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2020 r. Burmistrz ponownie zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie na wniosek strony postępowania - [...] S.A., w dniu 14 lutego 2020 r. Burmistrz wydłużył termin do złożenia uwag do zebranych dowodów i materiałów do dnia 16 marca 2020 r., zaś nowy termin zakończenia postępowania określił na 31 marca 2020 r. W dniu 4 marca 2020 r. do SKO wpłynęło zażalenie skarżącej Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. Burmistrz dopuścił organizację społeczną – [...] z siedzibą w D. do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Burmistrz odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W dniu 26 czerwca 2020 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga skarżącej Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza (co ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa) w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa i przebudowa instalacji termicznego przekształcania odpadów innych niż komunalne wraz z wyposażeniem infrastruktury gospodarowania tymi odpadami" na działkach o nr ew. 1686/1, 1687/2, 1690/4, 1690/7, 1691/2, 1693/2, 1695/4, 1702, 1705/2, 1707/2 położonych w J., prowadzonej pod nr [...]. Skarżąca Spółka wniosła o: 1) stwierdzenie prowadzenia postępowania przez Burmistrza w sposób przewlekły, co ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierzenie Burmistrzowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim; 3) przyznanie skarżącej Spółce od Burmistrza sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim; 4) zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, że przed wniesieniem skargi działając na podstawie art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935) wniosła zażalenie do SKO w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza. Dalej skarżąca Spółka podniosła, że Burmistrz dopuścił się po raz kolejny przewlekłego prowadzenia postępowania, w szczególności poprzez: wielokrotne wzywanie inwestora do uzupełnienia raportu o kwestie które podlegały już wyjaśnieniu i wynikały ze zgromadzonego materiału dowodowego; brak podjęcia właściwych czynności celem ustalenia kręgu stron postępowania; wielokrotne wyznaczenie nowych terminów załatwienia sprawy - bez podania przyczyn tego stanu rzeczy; bezpodstawne zwrócenie się o opinię do Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...], uwzględnienie wniosku [...] S. A. o wydłużenie terminu do zajęcia stanowiska; wadliwe wielokrotne zawiadamianie przez Burmistrza stron postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, podczas gdy rozstrzygnięcie takie nie zostało wydane. Skarżąca Spółka wskazała również, że stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania jest możliwe także po wydaniu decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę, ponadto dopuszczalne jest jednoczesne domaganie się, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej, przytaczając na poparcie stanowiska orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania stwierdzając, że na długotrwałość postępowania wpływ miało to, że w toku prowadzonego postępowania inwestor do chwili obecnej nie uzupełnił Raportu w taki sposób, aby mógł stanowić podstawę do określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia. Na niezgodność z przepisami prawa i niekompletność Raportu wskazywało nie tylko SKO w [...], ale także strony postępowania oraz mieszkańcy w ramach procedury udziału społeczeństwa. Łączny czas wyznaczony inwestorowi na uzupełnianie materiału dowodowego w okresie od stycznia 2019 r. do 31 marca 2020 r. wynosił 58 dni. Nie zdarzyło się przy tym, aby inwestor dopełnił czynności, o które był wzywany, wcześniej niż w zakreślonym terminie. Zdaniem Burmistrza, wszystkie podejmowane przez organ czynności oparte były na wyraźnej podstawie prawnej i konieczne w celu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia rozbieżności wynikających pomiędzy Raportem a jego uzupełnieniami. Czynności te podejmowane były w interesie inwestora w celu zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, co potwierdziło SKO w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2019 r. A zatem podejmowane przez organ czynności procesowe nie były nakierowane na celowe przedłużanie postępowania. Burmistrz stwierdził, że na wydłużenie czasu trwania postępowania wpływ miały podejmowanie czynności dotyczące realizowania wniosków, zgłaszanych przez mieszkańców skarżących się na uciążliwość odorową, przejawiających aktywność procesową w całym okresie postępowania, a także dotyczące umożliwienia stronom, stosownie do art. 10 k.p.a., wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie miało wpływu na czas trwania postępowania natomiast dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony organizacji społecznej - [...] z siedzibą w D. Burmistrz zwrócił również uwagę, że w postępowaniu już trzy razy wydał decyzję odmowną z uwagi na nieprzedstawienie przez inwestora kompletnego merytorycznie raportu, który mógłby stanowić podstawę określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Burmistrz wskazał, że skarżąca Spółka nie była stroną inicjującą postępowanie administracyjne, i nie określiła, który z przepisów prawa został rażąco naruszony i w jaki sposób. Gdyby zatem przyjąć, że długotrwałość postępowania ma wpływ na sytuację prawną skarżącej Spółki, to okoliczności wskazujące na naruszenie jej interesu prawnego winny być określone w skardze. Odnosząc się do żądania skarżącej Spółki przyznania jej sumy pieniężnej z uwagi na straty powstałe na skutek uchybień Burmistrza, wynikające z poniesionych kosztów postępowania Burmistrz stwierdził, że aktywność procesowa skarżącej Spółki ograniczona była wyłącznie do złożenia w dniu 5 listopada 2018 r. skargi na przewlekłość postępowania. Ponadto Spółka nie wykazała, aby na skutek długotrwałości postępowania, poniosła obiektywnie jakąkolwiek krzywdę, którą należałoby zrekompensować, jak również nie wyjaśniła, ani nie uprawdopodobniła, jakiego uszczerbku doznała. Burmistrz stwierdził również, że nie może ponosić konsekwencji finansowych w postaci grzywny lub przyznania skarżącej Spółce sumy pieniężnej, za niedopełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia raportu odpowiadającego wymogom art. 66 ustawy środowiskowej. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi Burmistrz zauważył, że w niniejszym postępowaniu organem właściwym do rozpoznania przyczyn przewlekłości postępowania jest SKO. Skarżąca Spółka wniosła do SKO zażalenie na prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. SKO postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] umorzyło postępowanie na podstawie art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepis ten został uchylony z dniem 16 maja 2020 r., a więc przed wniesieniem przez skarżącą Spółkę niniejszej skargi i skargi na postanowienie SKO. Burmistrz zwrócił uwagę, że niezależny organ nie ustalił i nie ocenił przyczyn długotrwałości postępowania, zaś skarżąca Spółka po dniu 16 maja 2020 r. nie dopełniła obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. W piśmie z dnia 22 lipca 2020 r. skarżąca Spółka ustosunkowując się do stanowiska Burmistrza zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę podniosła, że wbrew stanowisku Burmistrza główną przyczyną długotrwałości postępowania są podejmowanie czynności procesowe w celu uzupełnienia przez inwestora raportu. Wadliwość sposobu procedowania przez Burmistrza została potwierdzona przez SKO, które decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca Spółka przytoczyła również orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie istnienia po jej stronie legitymacji skargowej. Uzasadniając konieczność wymierzenia Burmistrzowi grzywny, skarżąca Spółka stwierdziła, że przedmiotowe postępowanie jest prowadzone nie tylko przewlekle, ale także z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo jasnych wytycznych formułowanych w decyzjach kasatoryjnych przez SKO, Burmistrz w dalszym ciągu popełniał tożsame uchybienia, w żaden sposób nie realizując oczywistych wskazań organu wyższej instancji. Nadto grzywna ma być dodatkowym środkiem dyscyplinującym organ administracji publicznej, mający również na celu zapobiegnięcie naruszania terminów załatwienia sprawy. Poprzednia grzywna, która została wymierzona Burmistrzowi w wyroku z dnia 30 stycznia 2019 r. okazała się nieskuteczna i organ ten w dalszym ciągu przewlekle prowadził postępowanie. Ponadto zdaniem skarżącej Spółki, sam fakt wniesienia zażalenia przesądza o wyczerpaniu drogi prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W sprawie bezsporne są następujące okoliczności: - wnioskiem z dnia 11 marca 2016 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J. zwróciła się do Urzędu Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa i przebudowa instalacji termicznego przekształcania odpadów innych niż komunalne wraz z wyposażeniem infrastruktury gospodarowania tymi odpadami" na działkach o nr ew. 1686/1, 1687/2, 1690/4, 1690/7, 1691/2, 1693/2, 1695/4, 1702, 1705/2, 1707/2 położonych w J.; - wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 roku, sygn. akt II SAB/Rz 127/18 tutejszy Sąd stwierdził, że Burmistrz Gminy [...] prowadził postępowanie z ww. wniosku w sposób przewlekły i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd jednocześnie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł; - decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Burmistrz odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia; - w dniu 25 maja 2020 roku do Urzędu Gminy [...] wpłynęła skarga [...] S.A. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...]; - w sprawie zastosowanie znajdzie art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), który stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy – a więc przed 1 czerwca 2017 roku - ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy K.p.a. w dotychczasowym brzemieniu. Z wyżej podanych okoliczności wynika, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] została wniesiona już po wydaniu przez niego decyzji w sprawie z wniosku z dnia 11 marca 2016 roku. Sąd potwierdza to, do czego nawiązywała skarżąca w swojej skardze: że w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonowały poglądy opowiadające się za dopuszczalnością wniesienia skargi na bezczynność/przewlekłość postępowania w takich skonfigurowaniach, w których na dzień wniesienia skargi postępowanie było zakończone. Istotne jest jednak to, że kwestia ta została przesądzono uchwałą NSA z dnia 22 czerwca 2020 roku, sygn. II OPS 5/19. W powołanej uchwale NSA postawił tezę: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". Ponieważ cytowane stanowisko nie w pełni koreluje z ukształtowaniem procesowym niniejszej sprawy: sprawa nie dotyczy bezczynności tylko przewlekłego prowadzenia postepowania; nie wydano w niej decyzji ostatecznej, tylko decyzję organu I instancji – konieczne jest poczynienie uwag uściślających, dowodzących, że te dwie odmienności, nie modyfikują myśli przewodniej NSA i determinują konieczność odrzucenia skargi. W powołanej uchwale NSA podał, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Innymi słowy: organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Należy w tym miejscu wyeksponować, że wprawdzie na gruncie niniejszej sprawy trzeba uwzględniać treść art. 37 k.p.a. w brzemieniu sprzed 1 czerwca 2017 roku, niemniej jest to okoliczność procesowo indyferentna, albowiem mimo odmiennej treści powołanego przepisu, pojęcia bezczynności i przelękłego prowadzenia postępowania, tak przed jego nowelizacją, jak i po nowelizacji, rozumiane były w ten sam sposób. Przyjęte w art. 36 § 1 k.p.a. definicje powiązano z instytucją procesową ponaglenia – przed 1 czerwca 2017 roku, zażalenia - które przysługuje stronie w razie zaistnienia jednego z określonych art. 37 § 1 pkt 1 i k.p.a. stanów wadliwego w czasie załatwiania sprawy przez organ. W obu przypadkach naruszania przez organ administracji zasady wnikliwego i szybkiego, a gdy pozwala na to charakter sprawy, niezwłocznego załatwiania sprawy (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.) strona, której sprawa nie została załatwiona w terminie lub której sprawa prowadzona jest przewlekle, może podjąć kroki w kierunku zmobilizowania organu poprzez skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia (wcześniej zażalenia), przy czym, co należy podkreślić, prawo to realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą postępowania. Przepisy k.p.a. składają się więc na spójną regulację, na mocy której strona poprzez przyznane jej prawo do ponaglenia (wcześniej zażalenia) uzyskuje ochronę przed niezgodnym z prawem działaniem organu w czasie trwania tego niepożądanego stanu. Ponaglenie (wcześniej zażalenie) jest więc środkiem prawnym zwalczania bezczynności i przewlekłości postępowania jednoznacznie wyrażającym intencję strony skłonienia organu do szybkiego załatwienia sprawy. Wychodząc z takiego założenia NSA przyjął, że objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia skargi. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłość, jest bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. NSA podkreślił dalej, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność/przewlekłość stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. W takim ujęciu skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z przepisów k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Wniesienie ponaglenia (wcześniej zażalenia) jest formalnym przejawem niezgody strony na wadliwy procesowo stan postępowania, który zaistniał w postępowaniu administracyjnym i trwa w dacie składania skargi do sądu. Ponaglenie (wcześniej zażalenie) spełnia warunek skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłość, stanowi dyscyplinującą zapowiedź jej wniesienia i zmierza do zakończenia sprawy. NSA jednoznacznie stwierdził, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność/przewlekłość jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony art. 37 k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Stanowisko odmienne musiałoby skutkować przyjęciem, że zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych przyczyn NSA stwierdził ostatecznie, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności/przewlekłości. Wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi i przesądza o jej niedopuszczalności. NSA swoje wywody koncentrował wprawdzie na sytuacji, gdy w sprawie została wydana decyzja ostateczna, ale podyktowane było to treścią zadanego pytania prawnego – postanowienie NSA z dnia 8 października 2019 roku, sygn. II OSK 1117/19. Uwagi NSA poczynione w przywołanej uchwale znajdują zastosowanie również i w takim układzie, gdy w sprawie została wydana decyzja przez organ I instancji, a więc decyzja nieostateczna, a bezczynność/przewlekłość zarzuca się temu właśnie organowi. Prezentowane stanowisko wynika z oczywistego faktu, że sprawa o bezczynność/przewlekłość skierowana jest do konkretnego organu, w toku postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy sprawa toczy się przed organem I czy II instancji. Wydanie decyzji przez organ I instancji, kończy postępowanie pierwszoinstancyjne, a kwestia zachowania przez ten organ terminów załatwienia sprawy, lub przewlekłego prowadzenia postępowania, z perspektywy sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli, przestaje być "aktywna". Powstaje natomiast potencjalna możliwość formułowania zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ II instancji, oczywiście do czasu wydanie przez ten organ decyzji w sprawie. Z wyżej wyłożonych względów, wobec wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...], już po wydaniu przez ten organ decyzji w sprawie, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.