VII SA/Wa 489/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. L. i J. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. L. i J. L. solidarnie kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej przez J.L. i J.L. (dalej "skarżący"), jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], którą uchylono decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2006 r., Nr [...], znak: [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...]sierpnia 2016 r., znak: [...], wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek W.J., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2006 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i J.L. pozwolenia na budowę budynku handlowo-mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., Gmina K. W.J. wniosła do GINB odwołanie od rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego z [...] sierpnia 2016 r. Po rozpoznaniu odwołania GINB uchylił decyzję wojewody z [...] sierpnia 2016 r. i stwierdził nieważność decyzji starosty o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia GINB wskazał, że inwestorzy wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działką o nr ewid. [...]) na cele budowlane, z których wynika, że prawo to wywodzą z umowy dzierżawy z 20 marca 2006 r., zawartej z właścicielami działki – M.B., G.B. i E.B.. Organ odwoławczy stwierdził, że aktach sprawy znajduje się zwrócona przesyłka pocztowa z zawiadomieniem Starostwa Powiatowego w D. z [...]kwietnia 2006 r., znak: [...], o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zaadresowana do E.B., z adnotacją "Adresat zmarł". Według GINB z oznacza to, że na etapie postępowania zwykłego o udzielenie pozwolenia na budowę pojawiły się podstawy uzasadniające poddanie przez organ w wątpliwość złożonych przez inwestorów oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Organ zwrócił uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] lutego 2002 r., sygn. Akt [...] Ns [...], wynika, że E.B. Zmarł [...] czerwca 1999 r., a spadek po nim nabyły G.B., T.B. i W.J. Według GIMB w tych okolicznościach organ stopnia podstawowego obowiązany był do wyjaśnienia czy inwestorzy byli uprawnieni do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane, a wobec braku zgody następców prawnych E.B. na przedmiotową inwestycję, inwestorzy nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. GINB podał, że pismem z [...] listopada 2017 r., znak: [...], wezwał J. L. i J. L. do przesłania dokumentu potwierdzającego, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bądź w chwili obecnej dysponują zgodą wszystkich właścicieli działki nr ewid. [...] na realizację spornej inwestycji (np. oświadczenie współwłaścicieli o wyrażeniu zgody na realizację spornej inwestycji, umowa dzierżawy podpisana przez współwłaścicieli), jednak inwestorzy nie przesłali żądanego dokumentu. W ocenie GINB za niewystarczające uznać należy pismo J.L. i J.L. Z [...]grudnia 2017 r., w którym inwestorzy podnoszą, że posiadali "ustną zgodę E.B. udzieloną na początku listopada 1998 roku uprawniająca do dysponowania nieruchomością" oraz że Władysława Jarkiewicz posiadała wiedzę o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę i o budowie budynku w S., jednak w tym czasie nie wnosiła żadnych zastrzeżeń. GINB wskazał, że inwestorzy ubiegając się o pozwolenie na budowę winni uzyskać zgodę na realizację spornej inwestycji również od G.B., T.B. i W.J. Wskazanie, że zmarły E.B. i jego następca prawny W. J. wyrażali w bliżej nieokreślonym czasie ustną zgodę na realizację inwestycji, nie jest równoznaczne z posiadaniem przez inwestora w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konkluzji organ II instancji uznał, że kontrolowane rozstrzygnięcie Starosty [...] z [...] maja 2006 r. zapadło z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB stwierdził ponadto, że decyzja starosty, nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy ustalił, że działka inwestycyjna położona jest na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] września 1996 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. - Dz. Urz. Woj. [...] z 1996r. Nr 54, poz. 162 ze zm.) i oznaczona w ww. planie symbolem 12.1 - zabudowa mieszkaniowa, gospodarcza, usługowa. Z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pismo Burmistrza K. z [...] września 2017 r., znak: [...]) wynika, że na terenie oznaczonym symbolem 12.1 plan przewiduje możliwość prowadzenia działalności gospodarczej pozarolniczej, w tym rzemiosła, produkcji, handlu i innych usług. Zatem sporna inwestycja, polegająca na budowie budynku handlowo-mieszkalnego, nie narusza rażąco ustaleń planu dotyczących przeznaczenia terenu. Z projektu budowlanego nie wynika również, aby parametry i cechy planowanego przedsięwzięcia rażąco naruszały warunki określone w planie miejscowym, w szczególności co do maksymalnej wysokości budynku - 1,5 kondygnacji (projektowane - 1,5 kondygnacji - Projekt budowlany - Rzut parteru, rys. 4; Rzut poddasza, rys. 5, Przekrój A-A, rys. 7) i konstrukcji dachu - dach spadzisty symetrycznie, zalecane poddasze użytkowe (projektowana - dach spadzisty symetrycznie, poddasze użytkowe - Projekt budowlany - Rzut poddasza, rys. 5, Przekrój A-A, rys. 7). Nie wynika także, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), w szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Elewacja północna budynku z otworami znajduje się w odległości ponad 20,00 m od granicy z działką nr ewid. [...], elewacja południowa budynku z otworami znajduje się w odległości 4,00 m od granicy z działką nr ewid. [...], elewacja wschodnia budynku z otworami znajduje się w odległości 2,00 m od granicy z działką nr ewid. [...] (działka drogowa), zaś elewacja zachodnia budynku z otworami znajduje się w odległości ponad 50,00 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Organ ustalił również, że sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 19 (odległość miejsc postojowych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 2 (m in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych). Projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w czasie wykonania ww. projektu budowlanego były członkami właściwej izby samorządu zawodowego oraz został zaopiniowany bez uwag m. in. przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W skardze na decyzję GINB z [...] grudnia 2017 r., złożonej do WSA w Warszawie, skarżący zakwestionowali w całości to rozstrzygnięcie. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie kosztach postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że została ona wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpi wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie organy dokonały analizy decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), będącej podstawowym zarzutem skarżącego. Według organu odwoławczego rażące naruszenie prawa polegało na wydaniu przez starostę decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo braku wyrażenia zgody na tę inwestycję przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor składający wniosek o pozwolenie na budowę jest obowiązany dołączyć do tego wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Oświadczenie to jest składane pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Z powołanego przepisu wynika, że organ nie jest uprawniony do sprawdzania prawdziwości oświadczenia inwestora, w tym domagania się od niego złożenia dokumentów potwierdzających jego prawo do terenu na cele budowalne. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z powołanego przepisu wynika, że organ nie może uzależniać wydania pozytywnej decyzji od spełnienia dodatkowych warunków, nieprzewidzianych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie spełnienia przesłanek wskazanych w tych przepisach organ ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem inwestora. W rozpoznawanej sprawie inwestorzy dołączyli do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, w którym podali, że prawo to wynika z umowy dzierżawy nieruchomości. W toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oświadczenie to nie było kwestionowane przez pozostałych uczestników postępowania. Okoliczność, że przesyłka od jednego z uczestników postępowania, będącego współwłaścicielem nieruchomości inwestycyjnej, zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, została zwrócona przez pocztę z informacją o śmierci adresata, nie podważała automatycznie wiarygodności oświadczeń inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, skoro z tych oświadczeń wynikało, że inwestorzy wywodzą to prawo z zawartej wcześniej umowy dzierżawy nieruchomości. W tych okolicznościach faktycznych organ orzekający o pozwoleniu na budowę nie miał prawa do kwestionowania i badania prawdziwości oświadczeń inwestorów, natomiast wobec spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego miał obowiązek udzielenia pozwolenia na budowę. Informację, że brak było skutecznej zgody na realizację inwestycji ze strony wszystkich współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej organ uzyskał już po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz po tym jak decyzja ta stała się ostateczna. Niewątpliwie brak ustalenia przez organ następców prawnych uczestnika postępowania, w sytuacji gdy organ w toku postępowania powziął wiadomość o jego śmierci, stanowiło naruszenie przepisów postępowania, poprzez brak zapewnienia udziału w sprawie wszystkim osobom mającym przymiot strony postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednak okoliczność ta mogła stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji wyłącznie z uwagi na uchybienia proceduralne, stanowiące przesłanki wznowieniowe, stanowiłoby obejście przepisów określających terminy prekluzyjne do wniesienia podania o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: się uiszczony wpis od skargi – 200 zł, wynagrodzenie adwokata – 480 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.