I SAB/Wa 326/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. L. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] sierpnia 1948 r. nr [...] - w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J.L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. J. L. (dalej jako skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Ministra Rozwoju i Technologii (dalej jako organ/minister) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] sierpnia 1948 r. nr [...] w części stwierdzającej przejęcie na Skarb Państwa przedsiębiorstwa Hotel [...], W., al. [...] (obecny adres: al. [...],[...]). Skarżąca wskazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia został złożony [...] grudnia 2020 r. i dotychczas nie został rozpoznany, pomimo upływu terminów ustawowych. Skarżąca wniosła o wyznaczenie organowi dwutygodniowego terminu na rozpoznanie złożonego wniosku, stwierdzenie że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2000 złotych oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w sprawie podejmowane są czynności zmierzające do jej rozstrzygnięcia, zaś opóźnienie w rozpoznaniu sprawy wynika z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, zaś niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej ponad siedemdziesiąt lat temu, przez co cechuje się znacznym stopniem skomplikowania i złożonym staniem faktycznym. Ponadto minister podniósł, że z uwagi na wejście w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), brak podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm, dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności lub przewlekłości w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy z kolei rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako ppsa) zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu niniejszą skargę należało zakwalifikować jako skargę na bezczynność, z uwagi na podniesione w niej zarzuty oraz tok postępowania przed organem. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] sierpnia 1948 r. nr [...] wpłynął do organu [...] grudnia 2020 r. Organ podjął szereg czynności zmierzających do jego rozpatrzenia, m.in. wystąpił do Ministra Finansów w celu weryfikacji układów indemnizacyjnych oraz Miasta [...] w celu weryfikacji prowadzonych postępowań dekretowych, zwrócił się do sądów, prokuratury i Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w celu ustalenia kręgu spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości, ponadto do licznych innych instytucji o uzupełnienie materiału dowodowego. Skarżąca przy piśmie z [...] marca 2021 r. została zawiadomiona w trybie art. 36 kpa o nowym terminie rozpoznania sprawy – [...] sierpnia 2021 r. – i ponownie przy piśmie z [...] września 2021 r., gdzie wskazano [...] września 2021 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ wykazał znaczną aktywność w postępowaniu, nie wydał jednak decyzji w sprawie. W tym miejscu należy odnieść się do stanowiska organu w przedmiocie skutku wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy (16 września 2021 r.) decyzją ostateczną umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu minister błędnie przyjął, że z uwagi na wejście w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. nie ma potrzeby zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji. Wprawdzie umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy następuje z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, przepis ten przewiduje jednak określone przesłanki dla zaistnienia takiego skutku. Każdorazowo należy zatem zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w prowadzonym postępowaniu, dochodzi zatem do skonkretyzowanego aktu stosowania prawa w sprawie indywidualnej. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości tego aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej w postępowaniu odwoławczym oraz przez sąd administracyjny. Mając to na uwadze należy przyjąć, że organ nadal ma obowiązek wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie, przy czym w przypadku decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy będzie to decyzja o charakterze deklaratoryjnym, gdyż umorzenie nastąpiło z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r. Skoro zaś organ nie wydaje decyzji kończącej postępowanie, pozostaje w bezczynności. Stąd też, wobec powyższych okoliczności Sąd uznał, że minister dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył organowi termin dwóch tygodni – licząc od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – na wydanie decyzji. W ocenie Sądu termin dwutygodniowy jest wystarczający do oceny, czy w sprawie doszło do umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej od organu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 2 ppsa jedyną przesłanką warunkującą zastosowanie tego środka środków jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przyznanie sumy pieniężnej od organu jest więc uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zważywszy na znaczną aktywność organu w dotychczas prowadzonym postępowaniu, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z [...] sierpnia 1948 r. nr [...] – w terminie dwóch tygodni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji), na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 sentencji) oraz w pkt 4 sentencji orzekł o zwrocie kosztów sądowych, stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 202 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Koszty sądowe w niniejszej sprawie obejmują wpis w kwocie 100 złotych oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika w kwocie 480 złotych. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.