I GSK 1344/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 1657/21 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 1657/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 30 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia ewentualnie uchylenia wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego mającej wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w zw. z art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19 w związku z art. 31zq ust. 3 - przez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ miał obowiązek poinformowania płatnika składek przed wydanie decyzji o niezłożeniu wymaganych dokumentów oraz skutkach z tym związanych, tj. że warunkiem pozytywnego załatwienia sprawy (wniosku) jest złożenie brakujących (poprawnych) dokumentów w postaci deklaracji rozliczeniowych, w sytuacji w której: a) przede wszystkim dokumentów ciąży na płatniku składek z mocy prawa i organ me ma obowiązku wzywania do ich złożenia - czym Sąd naruszył także art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm. dalej: ustawa systemowa) poprzez jego niezastosowanie; b) ponadto, dodatkowo potencjalnie przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych nie jest możliwe, jako terminu prawa materialnego; c) brak było podstaw do zawiadomienia płatnika o niezłożeniu przez niego wymaganej dokumentacji rozliczeniowej przed dniem 30 czerwca 2020 r., skoro do tego dnia płatnik miał taką możliwość, zaś ZUS był zobowiązany do oczekiwania do tej daty na ich złożenie; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć Istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 79a § 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 12 § 1, art. 10 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) - poprzez przyjęcie, że organ administracji naruszył przywołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co było konsekwencją dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 w związku z art. 31zp ust. 1 w związku z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, polegającej na przyjęciu, że organ winien był zawiadomić płatnika składek o uchybieniu terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych (terminu do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki), w sytuacji, w której: a) przede wszystkim obowiązek złożenia ww. dokumentów ciąży na płatniku składek z mocy prawa i organ nie ma obowiązku wzywania do ich złożenia - czym Sąd naruszył także art. 47 ust. 1 ustawy systemowej, poprzez jego niezastosowanie; b) ponadto, dodatkowo, potencjalne przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych nie jest możliwe, jako terminu prawa materialnego; c) brak było podstaw do zawiadomienia płatnika o niezłożeniu przez niego wymaganej dokumentacji rozliczeniowej przed dniem 30 czerwca 2020 r., skoro do tego dnia płatnik miał taką możliwość, zaś ZUS był zobowiązany do oczekiwania do tej daty na ich złożenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo – art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 11 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Z treści powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej złożonym w dniu 30 kwietnia 2020 r., organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła deklaracji za kwiecień 2020 r. w terminie określonym w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ta okoliczność powinna, z kolei skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącej do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca), organ nie udzielił stronie wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych. Brak ten, który w toku postępowania nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że gdyby nastąpiło to przed 30 czerwca 2020 r., wówczas strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Tym samym, Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy. Powyższe jest o tyle istotne, że sama skarżąca wskazywał, że do momentu otrzymania decyzji odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności skarżąca nie miała wiedzy, że nastąpiło nieprzekazanie w terminie deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. Mając na względzie powyższe, z przedstawionych powyżej powodów uznać, należało, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji było w okolicznościach sprawy w pełni usprawiedliwione, poprzez zasadne dostrzeżenie w prowadzonym przez organ postępowaniu istotnych naruszeń norm przewidzianych w art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. Należy także przyznać rację Sądowi I instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję wskazał na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Według tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd zasadnie zwrócił uwagę, że uzasadnienia obu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych sprowadzają się do powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz konstatacji, że strona w ustawowym terminie nie złożył wymaganej deklaracji rozliczeniowej. Nie wyjaśniono przy tym i nie wykazano, czy wobec skarżącej wywiązano się z obowiązków wynikających z art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Mając na względzie powyższe, z przedstawionych powyżej powodów uznać, należało, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji było w okolicznościach sprawy w pełni usprawiedliwione, poprzez zasadne dostrzeżenie w prowadzonym przez organ postępowaniu istotnych naruszeń norm przewidzianych w art. 79a § 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 12 § 1, art. 10 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. W kontekście powyższego zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 47 ust. 1 u.s.u.s. nie mógł zostać poddany kontroli kasacyjnej z uwagi na liczne wady postępowania w tym dotyczące braków podstawy prawnej decyzji i przytoczenia przepisów prawa w tym powyższego przepisu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.