II SAB/Rz 9/22

Sygn. akt II SAB/Rz 9//22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej - skargę oddala - Przedmiotem skargi P. D. (dalej: skarżący) jest bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, 16 grudnia 2021 r. P. D. za pomocą poczty elektronicznej złożył do Komendanta Komisariatu Policji w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej policjantki A. G., tj. o udostępnienie jej życiorysu; kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej; informacji o przebiegu drogi zawodowej; kopii mianowania na Policjanta; kopii oświadczenia majątkowego oraz kopii aktualnych badań psychiatrycznych. We wniosku P. D. zwrócił się o przesłanie informacji po anonimizacji drogą elektroniczną na podany we wniosku adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi udzielonej skarżącemu w dniu 27 grudnia 2021 r. Komendant Komisariatu Policji w [...] poinformował, że żądane dokumenty, tj. życiorys, kopia dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informacje o przebiegu drogi zawodowej, kopia mianowania na policjanta oraz kopia aktualnych badań psychiatrycznych, zawierają treści o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza Policji, jednak same w sobie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej. Dokumenty powyższe, pomimo pozostawania w merytorycznym związku z nawiązaniem i przebiegiem służby nie dotyczą bezpośrednio pełnienia funkcji publicznej oraz nie spełniają kryterium dokumentów urzędowych, o jakich mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Wobec powyższego Komendant odmówił ich udostępnienia, gdyż nie spełniają kryterium informacji publicznej. Odnosząc się do żądania kopii oświadczenia majątkowego funkcjonariuszki A. G., Komendant wskazał, że kompleksową regulację w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1882). Komendant uznał, że w tym przedmiocie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko przepisy ustawy o Policji, przy czym art. 62 ust. 2 ustawy o Policji określa, że policjant jest obowiązany złożyć oświadczenie o swoim stanie majątkowym, w tym o majątku objętym małżeńską wspólnością majątkową, przy nawiązaniu lub rozwiązaniu stosunku służbowego lub stosunku pracy, corocznie oraz na żądanie przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Prawo wglądu do ich treści i przetwarzania danych w nich zawartych, w tym przeprowadzenia analizy zgodności ze stanem faktycznym przysługuje właściwym w sprawach osobowych przełożonym lub osobom przez nich upoważnionym, a także Inspektorowi Nadzoru Wewnętrznego. Informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba, że policjant, który złożył oświadczenie wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 62 ust. 5 ustawy o Policji). Tylko informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane bez ich zgody na właściwych stronach Biuletynu Informacji Publicznej. P. D. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie Komendanta Komisariatu Policji w [...] do załatwienia wniosku. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że odmowa udzielenia informacji narusza jego prawa, gdyż dane, o które wnioskował należą do kategorii informacji publicznej, a ewentualna konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Podniósł, że A. G. będąc zatrudnioną w Policji, wykonuje funkcje publiczne, a zatem po anonimizacji danych, Komendant miał obowiązek ujawnienia skanów dokumentów lub informacji z tych dokumentów. P. D. wskazał, że wielokrotnie zwracał się do różnych innych organów państwowych i nigdy wcześniej nie spotkał się z podobną sytuacją, gdyż udostępniano mu takie dane w postaci skanów lub udzielano informacji z akt osobowych bez podawania ich danych adresowych. Zdaniem skarżącego każdy obywatel, podejmując się pełnienia funkcji publicznych musi mieć na uwadze, że będzie poddawany obywatelskiej kontroli również co do życiorysu, treści oświadczenia majątkowego, czy aktualnych badań lekarskich nawet jeżeli nie wyraża na to zgody. Zdaniem skarżącego żaden przepis obowiązującego prawa w trybie dostępu do informacji publicznej nie uzależnia udostępnienia w/w danych lub skanów dokumentów po dokonaniu anonimizacji danych wrażliwych od uprzedniej zgody przez osobę obowiązaną do ich złożenia. Prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym wobec prawa do prywatności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. sygn. akt K II/05 wskazał, że zgodnie z art. 5 ust 2 u.d.i.p., to pierwsze podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, ale ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Skarżący podniósł, że skoro policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, to co do zasady wszystkie akta i informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań (mieszczących się w ustawowych kompetencjach Policji) są informacją publiczną. Konsekwencją takiego rozumienia funkcjonariusza publicznego oraz wykonywanych zadań publicznych jest to, że dokumenty potwierdzające wykształcenie są niewątpliwie dokumentami urzędowymi, a tym samym są informacją publiczną. Walor dokumentu urzędowego ma akt mianowania na policjanta, czy wynik aktualnych badań psychiatrycznych. Oznacza to, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. dokumenty takie po anonimizacji są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu. Akt mianowania na policjanta, czy funkcjonariusza wykonującego funkcje publiczne, czy też wynik jego aktualnych badań psychiatrycznych ma również walor dokumentu urzędowego. Z wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Kryterium tych warunków spełniają dokumenty i informacje dotyczące stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku, życiorys funkcjonariusza, kopię jego dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, kopii mianowania na policjanta oraz kopii aktualnych badań psychiatrycznych. Zdaniem skarżącego Komendant nie ma dobrej woli, gdyż w tej informacji o którą wnioskował po dokonaniu anonimizacji nie ma jakichkolwiek elementów, których ujawnienie naruszałoby czyjekolwiek dobra i jest to typowy brak woli poddania się kontroli obywatelskiej. Udostępnianie takich informacji społeczeństwu jest istotne i ważne, gdyż media pokazują, że policjanci wielokrotnie nadużywają swojej władzy posługując się przy tym bronią, ulegają pokusom korupcyjnym lub czerpią korzyści z nieujawnionych źródeł dochodu. Skarżący wskazał, że Komendant musi mieć na uwadze, że takie stawianie sztucznych barier dla dostępu do informacji z pracy Policji pogłębia poziom społecznej nieufności wobec systemu wymiaru sprawiedliwości. Utrudnianie poznania szczegółów wykształcenia, sprawdzenia stanu zdrowia psychicznego w sytuacji, gdy policjant ma codzienny kontakt z bronią, czy uniemożliwienia sprawdzenia dochodów z pracy urzędnika uniemożliwia "obywatelską ocenę" ich prawidłowości, przestrzegania przepisów i pracy urzędnika i tylko w ten sposób można ocenić czy zadania, za które płacą wszyscy podatnicy, są powierzone odpowiednim osobom z odpowiednim wykształceniem, kompetencjami i nie nadużywającymi swoich stanowisk. Podniósł, że nie wolno karać obywateli za właściwe i racjonalne zachowanie i zamykać ludziom drogi do informacji za to, że interesują się wykształceniem funkcjonariusza, działaniem Policji i dbają o właściwy nadzór nad jego funkcjonowaniem. Domaganie się przejrzystości i wiedzy z działania władzy publicznej jest obowiązkiem moralnym każdego obywatela, a urzędnik nie może utrudniać obywatelom możliwości sprawowania społecznej kontroli nad władzą publiczną za pomocą instrumentów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, Komendant, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje jedynie uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prywatnych. Dokumentami prywatnymi osoby, której dotyczy wniosek Skarżącego, w tym przypadku są: życiorys, kopie dyplomów ukończenia szkół i szkoleń, informacja o przebiegu służby (drogi zawodowej) z akt osobowych, dokument potwierdzający przyjęcie do służby w Policji, świadectwo ukończenia kursu podstawowego uprawniające do wykonywania obowiązków policjanta i zaświadczenia lekarskie, w tym zaświadczenie potwierdzające badanie psychiatryczne. Komendant odnosząc się do żądania udostępnienia oświadczenia majątkowego policjanta wskazał, że kryterium dokumentu stanowiącego informację publiczną, na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. determinują przepisy szczególne określone w art. 62 ust 7 ustawy o Policji. Na podstawie przywołanych przepisów, tylko informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane na właściwych stronach BIP. W dalszej kolejności Komendant wskazał, że dokumenty, o które wnosił skarżący nie stanowią informacji publicznej, udzielenie odpowiedzi na jego wniosek nastąpiło w sposób prawidłowy, tj. w formie pisma. Wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej nie ma w takim przypadku uzasadnienia prawnego. Odpowiedź Komendanta na wniosek skarżącego mieści się w ramach działania, na podstawie i w granicach przepisów prawa. Zdaniem organu zarzuty bezczynności i odmowy udzielenia informacji publicznej są nieuprawnione. Końcowo wyjaśnił, że w podobnej sprawie zainicjowanej wnioskiem P. D. o takiej samej treści dotyczące innego policjanta, zostało zakończone wydaniem orzeczenia przez WSA w Rzeszowie, jednak P. D. wniósł skargę kasacyjną, która nie została jeszcze rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. Dokonując oceny statusu danych, których ujawnienia domagał się Skarżący w ramach dostępu do informacji publicznej Sąd stwierdza, że status żądanych danych jest zróżnicowany. W przypadku oświadczenia majątkowego należy wskazać że zgodnie z art. 62 ust. 5 ustawy o Policji dane w nim zawarte stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba, że policjant, który złożył oświadczenie wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie z zastrzeżeniem ust. 7. Tylko informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane bez ich zgody na właściwych stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Ponadto nie stanowią informacji publicznej dane dotyczące dokładnych dat, jak również dane dotyczące miejsca urodzenia, miejsca ukończenia szkół oraz studiów. Natomiast wymienione we wniosku kategorie dokumentów stanowią - co do zasady - źródło informacji publicznych, jednakże odrębnym zagadnieniem jest dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji, gdyż mogą one stanowić dane dotyczące prywatności. W takim przypadku dokumenty urzędowe nie tracą charakteru informacji publicznej, gdyż stanowią nadal informację publiczną z tym jednak zastrzeżeniem, że podlegają ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. W myśl tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Uznając, że zachodzą przesłanki, o jakich wyżej mowa, organ odmawia udostępnienia takiej informacji, jednakże stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydaje decyzję w tym przedmiocie. W niniejszej sprawie odpowiadając na wniosek Skarżącego z dnia 16 grudnia 2021r. Komendant pismem z dnia 27 grudnia 2021 r. odmówił udostępnienia danych objętych punktem 1 - 6 wniosku. W przypadku żądania kopii oświadczenia majątkowego Komendant przywołał regulacje zwarte w art. 62 ustawy o Policji wskazując, że informacje zawarte w oświadczeniu majątkowym stanowią tajemnice prawnie chronioną i podlegają chronię dla informacji niejawnych. W przypadku pozostałych objętych wnioskiem dokumentów Komendant powołał się na ich prywatny charakter. Sąd stwierdza, że wskazane pismo Komendanta, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jest w istocie decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., decyzja administracyjna zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska. Brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 K.p.a. nie musi oznaczać, że pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. Poczynając od wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. SA 1163/81, w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pismo Komendanta z dnia 27 grudnia 2021 r. spełnia minimalne wymagania stawiane decyzji, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zawiera w nagłówku oznaczenie organu, wskazuje adresata, rozstrzyga w przedmiocie wniosku oraz jest podpisane z imienia i nazwiska, z podaniem zajmowanego stanowiska. Oznacza to, że Komendant nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącego z dnia 16 grudnia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej, skoro w terminie wydał decyzję, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.