II OSK 1490/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 25/22 w sprawie ze skargi [...] w Olsztynie na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia dotyczącej wykonania określonego obowiązku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] w Olsztynie na rzecz Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 25/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Olsztynie (zwanej dalej "Wspólnotą"), uchylił zaskarżone postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 4 listopada 2021 r., nr P.7722.96.2021 16ME oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Olsztyna (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 27 września 2021 r., nr PINB.52.1.2021. Zasądził również na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Drugim z wymienionych wyżej postanowień organ, na podstawie art. 119 § 1 i § 2, art. 121 § 4 i § 5, art. 122 oraz art. 64a § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, dalej "u.p.e.a."), nałożył na Wspólnotę grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 15 października 2020 r. objętego tytułem wykonawczym wystawionym 9 sierpnia 2021 r., polegającego na zdemontowaniu w kanałach wentylacyjnych lokalu mieszkalnego nr [...] budynku przy ul. [...] w Olsztynie, w pomieszczeniach kuchni i łazienki, wkładów z rur pomniejszających przekrój kanałów. Jednocześnie wezwano zobowiązaną do wykonania nałożonego obowiązku w terminie 14 dni, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Przedstawiając powody uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ale bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji oraz dopuszczalność jej prowadzenia. Do okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia prowadzenie egzekucji, należy zaliczyć okoliczności, o których mowa w art. 59 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny powinien zatem sprawdzić, czy obowiązek jest wykonalny, a jeżeli tak, to czy zobowiązany ma obiektywną możliwość jego wykonania. Przy tym niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją obiektywne, trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie. Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że rozstrzygając w przedmiocie zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego organ powinien uwzględnić nie tylko przepis szczególny dotyczący tego konkretnego środka – w tym przypadku art. 119 u.p.e.a. – ale musi wziąć pod uwagę także normy ogólne: art. 6 § 1 oraz art. 7 § 2 u.p.e.a. Art. 6 § 1 zd. pierwsze u.p.e.a. stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia "uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku", przyjmuje się na podstawie całokształtu przepisów u.p.e.a., że organ egzekucyjny przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Przenosząc powyższe na realia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, że decyzją stanowiącą tytuł wykonawczy nałożono na Wspólnotę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku, określony w trzech punktach, z których dwa zostały już przez skarżącą wykonane. Natomiast w odniesieniu do obowiązku określonego w punkcie 3. decyzji z dnia 15 października 2020 r. skarżąca wyjaśniła zarówno w zażaleniu, jak i w skardze, że obowiązku tego nie jest w stanie wykonać, gdyż żadna z firm, do której się zwracała w tej sprawie, w tym także firm wskazywanych przez organ, nie podjęła się wykonania zleconych prac. Tymczasem organ egzekucyjny ograniczył się do sprawdzenia, że nałożony obowiązek jest wymagalny oraz nie został przez skarżącą wykonany, nie odnosząc się w żaden sposób do argumentacji podnoszonej przez skarżącą już w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny. Skoro skarżąca podnosi, że obowiązek jest niewykonalny, to organ nie może się ograniczyć jedynie do stwierdzenia, że nie jest uprawniony do badania zasadności nałożonego obowiązku. Organ musi w pierwszej kolejności ustalić, czy rzeczywiście istnieją obiektywne, trwałe oraz niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, które uniemożliwiają w sposób nieusuwalny wykonanie nałożonego obowiązku. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowi bowiem podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor, domagając się jego uchylenia oraz zarazem oddalenia skargi Wspólnoty. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił przy tym naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 59 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie przez Sąd, że brak znalezienia przez zobowiązanego wykonawcy w celu realizacji robót budowlanych objętych nakazem egzekucji może stanowić niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym i powinno podlegać dodatkowym ustaleniom przez organ egzekucyjny przed zastosowaniem środka egzekucyjnego. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora kwestie te nie wymagają dodatkowych ustaleń i ocen. Brak znalezienia wykonawcy robót nie stanowi (bez względu na indywidualne okoliczności sprawy) trwałej, niezależnej od zobowiązanego przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania egzekucyjnego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 6 § 1, art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie przez Sąd, że grzywna w celu przymuszenia, w niniejszej sprawie, może być nieskuteczna i bardziej uciążliwa dla zobowiązanej niż wykonanie zastępcze. Skarżący kasacyjnie organ zaznaczył, że Wspólnota jest jedynym podmiotem, który w świetle ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali posiada uprawnienia i narzędzia prawne oraz faktyczne pozwalające na wykonie robót budowlanych dotyczących części wspólnych budynku mieszkalnego. Z kolei wykonanie zastępcze wiązałoby się ze znacznie większymi kosztami, które obciążą Wspólnotę niż dobrowolne wykonania obowiązku; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2021 r., poz. 735, dalej "K.p.a.") i art. 6 § 1, art. 7 § 2, art. 29 § 1, art. 54 § 1 pkt 2, art. 59 § 1 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie przez Sąd, że w sprawie nie został ustalony stan faktyczny pozwalający na zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zasadny jest zarzut Wojewódzkiego Inspektora obejmujący naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącym kasacyjnie organem, że taka okoliczność, jak trudności w znalezieniu wykonawcy robót, nie może być postrzegana w kategoriach niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Jak trafnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2023 r., sygn. akt II OSK 929/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl) niewykonalność obowiązku musi mieć charakter obiektywny. To znaczy, że niewykonalność zachodzi jedynie wtedy, gdy nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki jego wykonanie nie jest możliwe, niezależnie od wysokości kosztów czy koniecznych nakładów pracy. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Nie stanowią przykładu faktycznej niemożności względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne lub negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków. Trudności w znalezieniu wykonawcy robót to przejściowe trudności organizacyjne, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinny stanowić argumentu przeciwko zastosowaniu środków egzekucyjnych. W tym miejscu należy dodać, że Wspólnota znała treść decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 15 października 2020 r., którą nałożono na nią egzekwowany obowiązek, a treścią tej decyzji jest także termin wykonania nakazanych prac (31 stycznia 2021 r.). Skarżąca odstępując od zakwestionowania tak wydanej decyzji niejako przyjęła więc ten termin do wiadomości. Jak wiadomo, decyzja z dnia 15 października 2020 r. nie została wykonana w punkcie 3. Co więcej, nakazanych prac nie zrealizowano pomimo upływu kolejnych miesięcy. Upomnienie wystosowano do Wspólnoty 1 lipca 2021 r., natomiast samo kwestionowane postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane po rozpatrzeniu zgłoszonego zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego – czyli dopiero 27 września 2021 r. W tak ustalonych okolicznościach powód niezrealizowania nakazanego obowiązku polegający na trudnościach w znalezieniu wykonawcy, jawi się tym bardziej jako nieusprawiedliwiony. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 6 § 1, art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że grzywna w celu przymuszenia może być nieskuteczna i bardziej uciążliwa dla zobowiązanej niż wykonanie zastępcze. Rację ma Wojewódzki Inspektor, że środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia zmierza do wykonania ciążącego na zobowiązanej obowiązku. Trzeba mieć w szczególności na uwadze, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Co więcej, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Wojewódzki Inspektor zasadnie wywiódł w skardze kasacyjnej, że w przypadku wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym byłby wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo, przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. W istocie wyłonienie wykonawcy nakazu odbywałoby się poza udziałem samej zobowiązanej, bez jej wpływu na wysokość kosztów zlecenia. Co więcej, w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny mógłby wezwać zobowiązaną do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w wyznaczonym terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach sprawy, która dotyczy wykonania prac w budynku Wspólnoty, grzywna w celu przymuszenia nie jest, w relacji do wykonania zastępczego, środkiem nadmiernie uciążliwym, zwłaszcza, że w przypadku wykonania obowiązku przez zobowiązaną, może być ona zwrócona. Trafnie Wojewódzki Inspektor zarzucił również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 6 § 1, art. 7 § 2, art. 29 § 1, art. 54 § 1 pkt 2, art. 59 § 1 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie został ustalony stan faktyczny pozwalający na zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach sprawy nie można twierdzić, że organ nie odniósł się do istotnych dla sprawy zagadnień (art. 7 K.p.a. [w zw. z art. 18 u.p.e.a.]). Ustalił bowiem, że nałożonego decyzją obowiązku nie zrealizowano. Wojewódzki Inspektor na stronie 4 i 5 postanowienia wyjaśnił dlaczego zastosował środek egzekucyjny określonego rodzaju i pokrótce przedstawił powody ustalenia grzywny w przyjętej wysokości. Organ nie miał również podstaw do zidentyfikowania ewentualnego stanu niedopuszczalności egzekucji – w związku ze wspomnianymi wyżej trudnościami w znalezieniu wykonawcy nakazanych prac (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela nadto stanowiska Sądu pierwszej instancji, że złożone przez Wspólnotę zażalenie – w warunkach sprawy – należało oceniać przez pryzmat przesłanek skargi na czynności egzekucyjne (art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), względnie przez pryzmat przesłanek niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Zasadnie wreszcie Wojewódzki Inspektor wywodził w skardze kasacyjnej (s. 9), że w okolicznościach sprawy nie miał obowiązku podejmować się dodatkowych rozważań, czy Wspólnota "uchyla się" od wykonania egzekwowanego obowiązku w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. Jak już wyżej wyjaśniono, przejściowe trudności organizacyjne dotyczące wykonania nakazanych prac, zwłaszcza w sytuacji, gdy Wspólnota obiektywnie mogła wykonać nałożone obowiązki i miała na to wiele miesięcy, nie usprawiedliwiały niedziałania zobowiązanej i nie wyłączyły potrzeby zastosowania wobec niej środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 u.p.e.a.), w tym także takich, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora za usprawiedliwione i uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie – uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną – na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznał skargę i oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. Jak wyjaśniono, Wspólnota, powołując się w skardze na takie okoliczności jak przejściowe trudności w znalezieniu wykonawcy nakazanych prac w budynku przy ul. [...] w Olsztynie, nie mogła oczekiwać, że zostanie to potraktowane w kategoriach przesłanki niewykonalności obowiązku niepieniężnego z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Z opisanych powodów nie było też powodów do orzeczenia wykonania zastępczego zamiast grzywny w celu przymuszenia. Wojewódzki Inspektor w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnił reguły dotyczące stosowania tego środka egzekucyjnego, akcentując, że grzywny nie mają charakteru penalnego i mogą być zwracane w razie wykonania przez zobowiązanego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie przysługujące radcy prawnemu. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.