III OSK 1844/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 376/22 oddalającego sprzeciw I.M. od decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 2 lutego 2022 r. nr DRP-IX.4032.236.2021.JS w przedmiocie odmowy dokonania wpisu do ewidencji oświadczeń oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 376/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw I.M. (skarżąca) od decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 2 lutego 2022 r. nr DRP-IX.4032.236.2021.JS w przedmiocie odmowy dokonania wpisu do ewidencji oświadczeń. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 14 października 2021 r. do Urzędu Pracy m.st. Warszawy wpłynęło oświadczenie skarżącej prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą 1. E. 2. A. o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi w charakterze magazyniera, dotyczące obywatela Ukrainy N.H. Decyzją z 2 grudnia 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił wpisania wnioskowanego oświadczenia, wskazując, że ustalono – w oparciu o rejestr PESEL – że brak jest w ww. rejestrze informacji o posiadaniu przez skarżącą jakiegokolwiek miejsca zameldowania, z którym mogłoby się łączyć domniemanie przebywania pod wskazanym w oświadczeniu adresem. Organ wezwał skarżącą do dostarczenia dokumentów potwierdzających posiadanie adresu stałego pobytu w Warszawie, czego skarżąca nie uczyniła. W konsekwencji organ uznał, że podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie spełnia wymogu określonego w art. 88z ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm.), tj. wymogu posiadania adresu stałego pobytu w Warszawie, który jest warunkiem niezbędnym do uznania Urzędu Pracy m.st. Warszawy za właściwy do wpisu oświadczenia. Po rozpoznaniu odwołania Minister podał, że biorąc pod uwagę zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowaną w art. 77 § 1 k.p.a., pismem z 29 grudnia 2021 r. – na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. - zwrócił się do strony o dostarczenie dokumentów potwierdzających miejsce stałego pobytu niezbędnego do określenia właściwości urzędu pracy wynikającej z art. 88z ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, tj. do przedłożenia do akt sprawy zaświadczenia o zameldowaniu, umowy najmu lub aktu własności lokalu. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącej przedłożył wydruk treści księgi wieczystej nr [...] potwierdzający, że właścicielem lokalu mieszczącego się pod adresem [...] jest skarżąca. Dalej organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest konieczne, z uwagi na fakt, że do akt sprawy zostały dołączone nowe dokumenty, które nie były znane organowi I instancji w dniu wydania decyzji, a które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę powinien przede wszystkim przeprowadzić dowód z dołączonych dokumentów. Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca w sprzeciwie zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., art. 88z ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności oraz art. 21 § 2 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wymierzenie organowi II instancji grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Rozpoznając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, przekazanie przez organ odwoławczy sprawy do jej ponownego rozpoznania przez organ I instancji nastąpiło z uwagi na fakt dołączenia na etapie postępowania odwoławczego nowego dokumentu, nieznanego organowi I instancji w dniu wydania decyzji, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną tych orzeczeń stanowił art. 88z ust. 2 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm.), zgodnie z którym powiatowy urząd pracy ze względu na siedzibę lub miejsce stałego pobytu podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń. Sąd wskazał, iż z przepisu tego wynika jasno, że właściwość organu prowadzącego ewidencję oświadczeń określana jest według siedziby lub miejsca stałego pobytu podmiotu występującego o wpisanie oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi. Oznacza to, że taki podmiot musi wskazać siedzibę lub – jak ma to miejsce w przypadku skarżącej (osoby fizycznej) - miejsce stałego pobytu. Następnie Sąd odwołał się do zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. podkreślając, że postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy wykazał prawidłowo konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a, bowiem należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przedłożenie w postępowaniu odwoławczym aktu notarialnego potwierdzającego bycie właścicielem nieruchomości przez skarżącą wymaga przeprowadzenia oceny tego dowodu. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151a ust. 1 i 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 § 1 k.p.a., poprzez niestwierdzenie braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, pomimo braku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w decyzji I instancji; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151a ust. 1 i 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niestwierdzenie braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej przez organ II Instancji, pomimo że w sprawie brak było konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a przyjęcie, że w sprawie konieczne było wyjaśnienie takich okoliczności wynikało z naruszenia przepisów (Zarzuty nr 2a-2c), które obligowało organ II instancji do wydania decyzji o uchyleniu decyzji I Instancji i orzeczeniu co do istoty sprawy, tj.: a. naruszenie art. 88z ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że miejsce stałego pobytu powinno zostać wykazane ściśle określonymi dokumentami, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów prowadzi do wniosku, że adres stałego pobytu może zbyć wykazany każdym dowodem, w tym oświadczeniem; b. naruszenie art. 88z ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że adres stałego pobytu na terenie właściwości danego powiatowego urzędu pracy stanowi warunek wpisania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń, pomimo że prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że adres miejsca stałego pobytu wyznacza jedynie właściwość miejscową powiatowych urzędów pracy; c. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 21 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo rzekomego braku możliwości ustalenia właściwości miejscowej organu. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznanie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację świadczącą, w ocenie skarżącej kasacyjnie, za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Jednocześnie akcentuje się, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ II instancji skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania wskazać należy, że nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 151a ust. 1 i 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie uchylając zaskarżoną decyzję organ musi w pierwszej kolejności stwierdzić naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji. Skoro zaś w niniejsze sprawie do takiego stwierdzenia nie doszło to organ nie był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Jak już bowiem wyżej wskazano przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak bowiem słusznie wskazał Sąd I instancji przedłożenie w postępowaniu odwoławczym aktu notarialnego potwierdzającego bycie właścicielem nieruchomości przez skarżącą wymaga przeprowadzenia oceny tego dowodu. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie jedynie przez organ odwoławczy może mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż ewentualne wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w związku z oceną nowego dowodu przez organ II instancji, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taka okoliczność natomiast spowodowałaby pozbawienie skarżącej prawa do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji, co w konsekwencji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tym samym nieuzasadniony musiał okazać się również zarzut dotyczący naruszenia 151a ust. 1 i 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 88z ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności w zw. z art. 21 § 2 k.p.a. Jak już wyżej wskazano organ odwoławczy z uwagi na pojawienie się nowego dowodu i konieczność jego oceny w ramach postępowania odwoławczego musiał skorzystać z uprawnień wynikających z treści art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wydanie decyzji odnoszącej się merytorycznie do złożonego przez skarżącą wniosku skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodzić się należy ze skarżącą, iż wskazanie adresu stałego pobytu stanowi jedynie o właściwości miejscowej powiatowego urzędu pracy. Nie mniej jednak spełnienie tego warunku konieczne jest dla ustalenia czy wniosek o dokonanie wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń został złożony zgodnie z właściwością. Jednak nie sposób podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, w ramach którego podejmuje ona próbę przerzucenia na organ konieczności ustalenia poprawności złożonego przez nią oświadczenia co do wskazanego adresu pobytu stałego. Należy również zwrócić uwagę, że skarżąca kasacyjnie odpowiedziała dopiero na wezwanie organu II instancji przesyłając wydruk księgi wieczystej posiadanej przez nią nieruchomości na terenie [...], pomimo że podobne wezwania kierował do niej również organ I instancji. Okoliczności te pozostają jednak bez wpływu na fakt, iż organ wobec niemożliwości potwierdzenia swojej właściwości wydał decyzję odmowną, co w związku z pojawieniem się nowego dowodu na etapie postępowania odwoławczego musiało skutkować wydaniem przez organ II instancji decyzji kasacyjnej. W konsekwencji należało przyjąć, że zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.