II OSK 1225/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 107/22 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2022 r., nr WOA.7721.358.2021.HG w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. IV SA/Po 107/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z 13 stycznia 2022 r., nr WOA.7721.358.2021.HG, w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Jarocinie z 26 listopada 2021 r. nr PINB.450.2.1.2021.AJ; 2. uchylił postanowienie WWINB z 27 sierpnia 2021 r., nr WOA.7722.171.2021.HG, oraz poprzedzające je postanowienie PINB w Jarocinie z 9 lipca 2021 r., nr PINB.450.2.1.2021.AJ; 3. zasądził od WWINB na rzecz Z. W. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z 26 listopada 2021 r. PINB w Jarocinie, działając na podstawie art. 49e w zw. z art. 49e pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej "p.bud.". nakazał Z. W. - właścicielowi nieruchomości, dokonanie rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na działce nr [...] w m. Żerków (oznaczonej nr 3). Decyzją z 13 stycznia 2022 r. WWINB, po rozpatrzeniu odwołania Z. W., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał mi.in., że 9 lipca 2021 r. PINB w Jarocinie, działając na podstawie art. 48 ust. 1. 3 p.bud., wydał postanowienie znak: PINB.450.2.1.2021.AJ, w sprawie legalności robót budowlanych zrealizowanych na dz. nr [...] w m. (...) polegających na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na dz. nr [...] (tę rozbudowę oznaczono nr 3) oraz rozbudowy budynku gastronomicznego (zaplecze kuchenne) na dz. nr [...] i [...] w m. (...) (oznaczoną nr 4), w części obejmującej rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na dz. nr [...] (oznaczoną nr 3) wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych w części obejmującej rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na dz. nr [...] w m. (...) (oznaczoną nr 3) i informujące o możliwości złożenie wniosku o legalizację, konieczności wniesienia opłat legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Postanowieniem z 27 sierpnia 2021 r. znak: WOA.7722.171.2021.HG, WWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to nie zostało przez żadną ze stron zaskarżone do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę Z. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 stycznia 2022 r. wskazał na konieczność odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, w której inwestor wykonał roboty budowlane bez pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym budynek mieszkalno-usługowy (restaurację) na działce nr [...] w m. (...) należy stosować procedurę wynikającą z art. 48 i art. 49 p.bud (legalizacyjną), czy procedurę unormowaną w art. 50-51 p.bud. (naprawczą). Do udzielenia odpowiedzi na to pytanie niezbędne jest jednak pełne, konkretne i jednoznaczne określenie, czy przedmiotowa rozbudowa oznaczona nr 3 jest samodzielnym i niezależnym budynkiem od istniejącego budynku, do którego został dobudowany. W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie wskazuje w sposób jednoznaczny, czy przedmiotowy budynek (rozbudowa nr 3) został wzniesiony, jako samodzielny, niezwiązany z istniejącym budynkiem usługowym, do którego został dobudowany. Tylko bowiem w takiej sytuacji zasadne jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 i art. 49 p.bud. Ustaleń w tym zakresie brak w aktach sprawy. Nie zawierają ich znajdujące się w aktach sprawy protokoły kontroli z 8 września 2020 r. i 17 grudnia 2020 r. Ustalenia organów jednoznacznie nie wyjaśniają, czy wykonanie rozbiórki obiektu nr 3 nie wiąże się z koniecznością wykonania określonych robót budowlanych w dotychczas istniejącym i legalnym budynku restauracji w celu doprowadzenia go do stanu poprzedniego. Wątpliwość, co do prawidłowości prowadzonej procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 i art. 49 p.bud. wyraził skarżący już w odwołaniu. Organ odwoławczy wskazał co prawda, że analiza materiału dowodowego nie wykazuje, że zdemontowanie samowolnie dobudowanej części obiektu jest ze względów technicznych niemożliwa bądź naruszy konstrukcję budynku istniejącego legalnie, jednak powyższe twierdzenia nie mają zdaniem Sądu pierwszej instancji oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W tym miejscu odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, że zarzuty strony mają wymiar jedynie hipotetyczny, albowiem obawy strony, że potencjalna rozbiórka rozbudowanej części ww. obiektu pociągnie za sobą istotną ingerencję w konstrukcję legalnej części, jest niczym nieuzasadniona, Sąd wskazał, że to obowiązkiem organu jest właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, który ma znaczenie dla zastosowanie właściwego trybu tj. postępowania legalizacyjnego (art. 48–49 p.bud.) albo postępowania naprawczego (art. 50-51 p.bud.). We wskazaniach, co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji polecił organowi I instancji dokonać oceny i jednoznacznie określić, czy przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na działce nr [...] jest samodzielna w stopniu takim, że jej rozbiórka nie wymaga żadnych robót doprowadzających istniejący wcześniej budynek do stanu poprzedniego. Organ powinien również dokładnie zwymiarować i opisać przedmiotową rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego, aby nie było żadnych wątpliwości co jest przedmiotem ewentualnej decyzji rozbiórkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny dodatkowo wskazał, że załącznik do decyzji (szkic) nie został opatrzony podpisem uprawnionego podmiotu. W powyższym szkicu obiekt oznaczony nr 3 będący przedmiotem niniejszego postepowania został oznaczony sygnaturą sprawy nr PINB.450.2.2021.AJ, tj. sygnaturą, która nie jest identyczna z oznaczeniem przedmiotowej decyzji organu I instancji dotyczącej nakazu rozbiórki tego obiektu. Powyższe stanowi uchybienie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. i może budzić wątpliwości co do związku tego załącznika z decyzją PINB nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalno-usługowego (restauracja) na działce nr [...]. Podsumowując Sąd wskazał, że niewyjaśnienie stanu faktycznego uzasadnia uchylenie obu decyzji organów nadzoru budowlanego. Powyższe uzasadnia także uchylenie wydanego przez PINB w Jarocinie postanowienia wydanego na podstawie art.48 ust.1 i art.48 ust.3 p.bud. postanowienia z 9 lipca 2021r.wstrzymującego prowadzenie robot budowlanych w części dotyczącej rozbudowy (nr 3 ) budynku mieszkalno-usługowego(restauracji) oraz postanowienia WWINB z 27 sierpnia 2021r. utrzymującego w mocy powyższe postanowienie. W skardze kasacyjnej Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wyrażone bezpodstawnym zarzutem, że: "W ocenie Sądu ustalony przez organy administracji, stan faktyczny sprawy nie wskazuje w sposób jednoznaczny, czy przedmiotowy budynek został wzniesiony jako samodzielny, niezwiązany z istniejącym budynkiem usługowym, do którego rozbudowa oznaczona nr 3 została dobudowana. Tylko bowiem w takiej sytuacji zasadne jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 i art. 49 p.bud. Ustaleń w tym zakresie brak w aktach sprawy. Powyższych ustaleń nie zawierają znajdujące się w aktach sprawy protokoły kontroli z 8 września 2020 r. i 17 grudnia 2020 r. Ustalenia organów jednoznacznie nie wyjaśniają zatem, czy wykonanie rozbiórki nie wiąże się z koniecznością wykonania określonych robót budowlanych w dotychczas istniejącym i legalnym budynku restauracji lub innym w zakresie doprowadzenia go do stanu poprzedniego." (s. 11 uzasadnienia wyroku); 2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że: "Załącznik do decyzji (szkic) nie został bowiem opatrzony podpisem uprawnionego podmiotu. W powyższym szkicu obiekt oznaczony nr 3 będący przedmiotem niniejszego postępowania został oznaczony sygnaturą sprawy nr PINB.450.2.2021.AJ, tj. sygnaturą, która nie jest identyczna z oznaczeniem przedmiotowej decyzji organu I instancji dotyczącej nakazu rozbiórki tego obiektu." (s. 14 uzasadnienia wyroku). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że na działce nr [...] w (...) samowolnie rozbudowano budynek mieszkalno-usługowy (restauracja). Przedmiotowa rozbudowa została oznaczona na załączniku do decyzji PIB z 26 listopada 2021 r., jako obiekt nr 3. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ze zdjęć, wynika że obiekt nr 3 jest usytuowany na parterze i stanowi samodzielną całość, nie jest połączony z pozostałą częścią budynku w sposób, który po jego rozbiórce spowoduje naruszenie konstrukcji budynku lub by przedmiotową rozbudowę można było ocenić jako nieusuwalny element budynku. Uzasadniając zarzut z pkt. 2 petitum organ podniósł, że na załączniku do decyzji figuruje pieczątka urzędu, a podpis piastuna organu lub osoby przez niego upoważnionej nie jest warunkiem koniecznym dla jego wejścia do obrotu prawnego. W kwestii, że załącznik do decyzji i decyzja mają różne numery, to PINB 22 czerwca 2021 r. poinformował strony, że w celu identyfikacji obiektów i robót budowlanych będących przedmiotem postępowania wprowadzono numeryczne oznaczenia obiektów objętych postępowaniem na szkicu poglądowym z 27 maja 2021 r. Ponadto, PINB 24 czerwca 2021 r. zawiadomił, że w sprawie legalności robót budowlanych zrealizowanych na działce [...] odrębnie orzeknie w sprawie obiektu nr 3 pod sygnaturą PINB.450.2.1.2021.AJ. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszym zarzucie skarżący kasacyjnie organ kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji stwierdzające naruszenie przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., nie zgadzając się z poglądem, że ustalony przez organy administracji stan faktyczny sprawy nie wskazuje w sposób jednoznaczny, czy przedmiotowy obiekt (nr 3) został wzniesiony jako samodzielny, niezwiązany z istniejącym budynkiem usługowym, że brak jest jednoznacznych wyjaśnień, czy wykonanie rozbiórki nie wiąże się z koniecznością wykonania określonych robót budowlanych w dotychczas istniejącym i legalnym budynku restauracji. Uzasadniając ten zarzut skargi kasacyjnej podniesiono, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ze zdjęć ma wynikać, że obiekt nr 3 stanowi samodzielną całość, nie jest połączony z budynkiem, do którego został dobudowany w sposób, który po jego rozbiórce spowoduje naruszenie konstrukcji budynku legalnie wzniesionego. Na poparcie tych twierdzeń skarżący kasacyjnie organ dołączył fotografie samowolnie wzniesionego budynku oznaczonego nr 3 (tj. rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły jednoznacznie, czy przedmiotowy obiekt nr 3 został wzniesiony jako samodzielny, niezwiązany konstrukcyjnie z istniejącym budynkiem mieszkalno- usługowym, do którego został dobudowany. Ustaleń w tym zakresie nie zawierają protokoły kontroli z 8 września 2020 r. i 17 grudnia 2020 r. Organ odwoławczy wskazał jedynie, że analiza materiału dowodowego nie wykazuje, aby zdemontowanie samowolnie dobudowanych części obiektu było ze względów technicznych niemożliwe bądź naruszy konstrukcję budynku istniejącego legalnie. Nie wyjaśnił jednak na czym opiera powyższy wniosek. Stwierdzenie organu odwoławczego, że sformułowane w odwołaniu zarzuty strony wskazujące, że potencjalna rozbiórka rozbudowanej części pociągnie za sobą istotną ingerencję w konstrukcję legalnej części mają wymiar jedynie hipotetyczny, a obawy strony są niczym nieuzasadnione, jest lakoniczne, ogólnikowe i nie spełnia wymogów orzekania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), orzekania zgodnie z dyrektywą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Z dołączonych do skargi kasacyjnej fotografii spornego obiektu od zewnątrz i od wewnątrz w żaden sposób nie wynika, aby wykonanie rozbiórki spornego obiektu nie wiązało się z koniecznością wykonania określonych robót budowlanych w istniejącym i legalnym budynku restauracji. Organ odwoławczy ani w decyzji, ani w skardze kasacyjnej nie przeprowadził wywodu technicznego na poparcie swojej tezy. Nie przedstawił żadnych dowodów, z których by wynikało, że wykonanie rozbiórki obiektu nr 3 nie będzie wiązało się z koniecznością wykonania określonych robót budowlanych w legalnie zrealizowanym budynku. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. okazał się więc nieusprawiedliwiony, co skutkuje uznaniem zaskarżonego wyroku za zgodny z prawem. Podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji nie przesądził o braku samodzielności konstrukcyjnej dobudowanego obiektu, a jedynie zobowiązał organ do jednoznacznego wyjaśnienia, na czym opiera swoje stanowisko o samodzielności i możliwości rozbiórki tego obiektu bez uszczerbku dla reszty określonej całości. Zasadny jest natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie ma podstaw do przyjmowania, aby brak podpisu organu (osoby działającej w jego imieniu) na załączniku stanowiącym integralną część decyzji stanowił istotne uchybienie art. 107 § 1 k.p.a., niepozwalające na uznanie takiego załącznika za część decyzji (por. wyroki NSA: z 20 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1741/06; z 9 lipca 2014 r., sygn. II OSK 270/13; orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Sam brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi wady, gdy nie zachodzą wątpliwości, co do związku załącznika z decyzją. W niniejszej sprawie takie wątpliwości nie występują. Na załączniku decyzji (szkicu) figuruje pieczątka urzędu, W piśmie z 22 czerwca 2021 r. PINB poinformował strony, że w celu identyfikacji obiektów i robót budowlanych będących przedmiotem postępowania wprowadzono numeryczne oznaczenia obiektów objętych postępowaniem na szkicu poglądowym z 27 maja 2021 r. Ponadto, w piśmie z 24 czerwca 2021 r. zawiadomił, że w sprawie legalności robót budowlanych zrealizowanych na działce [...] odrębnie orzeknie w sprawie obiektu nr 3 pod sygnaturą PINB.450.2.1.2021.AJ. Powyższa okoliczność została również opisana na stronie 5 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W tej części uzasadnienie zaskarżonego wyroku okazało się błędne, jednakże sam wyrok, co wyjaśniono wyżej odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.