I SA/Wa 1857/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu [...] sierpnia 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek E. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. nr [...] w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste M. G. na [...] lat działki o nr ew. [...] z obr. [...] o pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...] . Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Kolegium wezwało pełnomocnika do wykazania interesu prawnego jego mocodawczyni do żądaniu wydania ww. rozstrzygnięcia przez Kolegium. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik poinformował Kolegium, że jego mocodawczyni była najemcą i posiadaczem nieruchomości, której własność przypisuje sobie G. G. E. G. została pozwana przez G. G. o zapłatę za korzystanie z lokalu. Do pisma dołączony został wyrok Sądu Rejonowego dla [...] w W. I Wydział Cywilny sygn. [...] z dnia [...] lipca 2020 r., którym E. G. wraz z innymi została zobowiązana do zapłaty kwoty [...] zł wraz z odsetkami. Pełnomocnik wskazał, że w ocenie jego mocodawczyni wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej nie został złożony, w związku z tym wskazana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniosek wskazało, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić jedynie wtedy, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Odmowa taka następuje zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie takie jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja (nieostateczna lub ostateczna), której ważność należy poddać ocenie. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z wymienionego przepisu wynika zatem, że elementem, który pozwala zakwalifikować określony podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest przesłanką materialnoprawną udziału w postępowaniu. Stwierdzenie braku interesu prawnego powoduje, że podmiotowi nie przysługuje przymiot strony postępowania. Interes prawny musi przy tym istnieć obiektywnie, a nie odzwierciedlać subiektywne odczucia danego podmiotu. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001, I SA 2326/00, LEX nr 54528). Kolegium wskazało, że w myśl art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Oznacza to, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności są osoby wymienione w tym przepisie. Kolegium zauważyło, że kwestia uznania najemcy lokalu za stronę w postępowaniu została już dawno przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że ani w postępowaniu dekretowym, ani w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] najemcy nie przysługuje przymiot strony. Zarówno z wniosku pełnomocnika, jak i załączonego do wniosku wyroku sądu cywilnego wynika zaś, że E. G. była najpierw najemcą, a później posiadaczem lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w W. W świetle ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych należy zatem uznać, że E. G. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu na mocy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Ponieważ analiza stanu faktycznego i prawnego doprowadziła do konkluzji, iż wnioskodawczym nie jest osobą uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego, zatem Kolegium nie ma podstaw do badania na podstawie złożonego wniosku przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. G. zarzucając mu : naruszenie art. 28 k.p.a. przez uznanie interesu wnioskodawcy za niedostatecznie uzasadniony; naruszenie art. 157 w zw. z art. 61 k.p.a. przez nie dostrzeżenie szczególnie ważnego interesu strony dla wszczęcia postępowania z urzędu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że fakt trwania procesu o zapłatę, którego wynik zależy od ustalenia czy wierzyciel ma uprawnienia do rzeczy, jest wystarczającą realną podstawą wykazania interesu prawnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Sprawa została rozpatrzona na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy w trybie uproszczonym. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Wskazany przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące (...) mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Zatem przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym następowało na wniosek podmiotów wymienionych w cytowanym art. 7 ust. 1 dekretu złożony w ciągu 6 miesięcy od objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Z treści art. 7 ust.1 dekretu wynika, że postępowanie administracyjne w tych sprawach wszczynane było tylko na wniosek ściśle określonych podmiotów. Wszczęcie zaś postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wydanej w trybie art. 7 dekretu może nastąpić na wniosek podmiotów wymienionych w tym przepisie, a także osób, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. W niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wydanej na podstawie art. 7 dekretu złożony został przez E. G., która nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 7 dekretu, nie legitymuje się także tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym na gruncie decyzji wydanej w trybie art. 7 dekretu w. przysługuje zaś, jak wskazano wyżej każdemu kto ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. W ocenie Sądu prawidłowo organ nadzoru przyjął, że skoro skarżąca nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania nieważnościowego, to koniecznym jest odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wydania danej decyzji. Stronami w postępowaniu dotyczącym nabycia prawa użytkowania wieczystego, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, są: osoba ubiegająca się o prawo użytkowania wieczystego oraz osoby, które dysponują prawem rzeczowym do nieruchomości objętej wnioskiem. Jedynie zatem legitymowanie się przez dany podmiot prawem o charakterze rzeczowym do danej nieruchomości pozwala na uznanie go za stronę postępowania w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego. W sprawie, której przedmiotem jest oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, oprócz osoby ubiegającej się o to prawo, stroną jest każdorazowo właściciel gruntu, zaś inna osoba przymiot strony uzyskuje tylko wówczas, gdy wykaże swój tytuł prawny do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie skarżąca jako najemca lokalu znajdującego się w budynku położonym na gruncie dekretowym, a następnie posiadacz tego lokalu bez tytułu prawnego nie posiada zatem żadnego tytułu prawnego, który uzasadniałby przyznanie jej legitymacji uprawniającej do wszczęcia postępowania nieważnościowego. W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.