II SA/Sz 1048/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk - Gawęcka, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA Alicja Polańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia 13 października 2020 r. nr GK-2.7221.1.20.2020.PU w przedmiocie udostępnienia nieodpłatnie zbiorów danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. oddala skargę. Gmina Miasto [...] pismem z dnia [...] listopada 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020, nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieodpłatnie zbiorów danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Decyzje organów administracji publicznej wydane zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] grudnia 2016 r. Prezydent Miasta K. (dalej: "Wnioskodawca") wystąpił do Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") z wnioskiem o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym – ewidencji gruntów i budynków dla obszaru Gminy Miasto [...] za pośrednictwem usługi sieciowej WFS lub pliku wymiany danych GML. Wnioskodawca wskazał, że pozyskanie danych jest niezbędne do realizacji na podstawie właściwych przepisów prawa zadań publicznych. W treści uzasadnienia Wnioskodawca przedstawił szczegółowo ww. zadania: 1) prowadzenie rejestru planów zagospodarowania przestrzennego w postaci przestrzennej bazy danych; 2) generowanie wypisów i wyrysów z planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o obiekt działki; 3) prowadzenie rejestru decyzji o warunkach zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci przestrzennej bazy danych; 4) prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów; 5) prowadzenie w postaci przestrzennej bazy danych rejestru decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwoleń zintegrowanych, decyzji na wycinkę drzew i krzewów; 6) utworzenie i prowadzenie w postaci przestrzennej bazy danych gminnego rejestru nieruchomości, regulacja stanu prawnego nieruchomości; 7) prowadzenie ewidencji nieruchomości na potrzeby wymiaru i poboru podatków; 8) projektowanie inwestycji gminnych, w tym budowa dróg i ulic; 9) prowadzenie postępowań administracyjnych w zakresie przekazanych kompetencji. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. organ I instancji poinformował Wnioskodawcę, że w zakresie udostępnienia danych i informacji pochodzących z ewidencji gruntów i budynków od [...] września 2016 r. dla obszaru powiatu kołobrzeskiego właściwy jest Główny Geodeta Kraju prowadzący centralne repozytorium baz danych Zintegrowanego Systemu Informacji o Nieruchomościach (dalej: "Centralne Repozytorium ZSIN"). Organ I instancji wskazał również, że udostępnił usługę bezpłatnego wyszukiwania, przeglądania i nawigowania po danych ewidencji gruntów i budynków w ramach portalu Web-Ewid oraz usługi WMS. Wnioskodawca w dniu [...] marca 2017 r. poinformowała organ I instancji, że Główny Geodeta Kraju posiada nieaktualne dane w Centralnym Repozytorium ZSIN, będące kopią ewidencji gruntów i budynków powiatu kołobrzeskiego wg stanu na dzień [...] września 2016 r. Zwrócił również uwagę, iż organ I instancji w dalszym ciągu jest zobowiązany do udostępniania danych z rejestru ewidencji gruntów i budynków. Wnioskodawca ponowił żądanie wyrażone we wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. o nieodpłatne udostępnienie aktualnych danych z rejestru publicznego ewidencji gruntów i budynków, w postaci usługi WFS lub pliku wymiany danych GML. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Wnioskodawca wniósł zażalenie na bezczynność organu I instancji w przedmiocie ww. wniosku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. organ II instancji uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. organ I instancji przedstawił Wnioskodawcy informację w sprawie zasad udostępniania danych z ewidencji gruntów i budynków, w oparciu o ustawę z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346) – dalej: "u.o.i.". Wnioskodawca przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. udzielił organowi I instancji wyjaśnień, a w szczególności przedstawił uzasadnienie dla uzyskania dostępu do danych ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do wskazanych we wniosku zadań publicznych. W piśmie z dnia [...] września 2019 r. Wnioskodawca ponownie wniósł zażalenie na bezczynność organu I instancji w przedmiocie ww. wniosku. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. organ II instancji uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy. W dniu [...] października 2019 r. organ I instancji zawiadomił Wnioskodawcę o wszczęciu postępowaniu administracyjnego i poinformował o zgromadzeniu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. organ I instancji odmówił udostępnienia Wnioskodawcy żądanych danych z powodu braku podstawy prawnej. Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji w dniu [...] czerwca 2020 r. poinformował Wnioskodawcę o zgromadzeniu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a następnie w dniu [...] lipca 2020 r. wydał decyzję nr [...] Przedmiotową decyzją orzekł o udostępnieniu nieodpłatnie zbiorów danych z rejestru publicznego - ewidencji gruntów i budynków w części dotyczących: działek ewidencyjnych w zakresie ich identyfikatorów i geometrii oraz budynków w zakresie ich identyfikatorów, geometrii i rodzaju według Klasyfikacji Środków Trwałych oraz odmówić wydania pozostałej części danych z rejestru ewidencji gruntów i budynków, ujętych w punkcie 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. W treści uzasadnienia organ I instancji w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania administracyjnego. Następnie wskazał motywy, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności odniósł się do przesłanki niezbędności w odniesieniu do każdego z zadań wskazanych we wniosku. Podkreślił, że dostęp do części wnioskowanych danych, w tym tych o charakterze przedmiotowym nie jest niezbędny do realizacji zadań publicznych wskazanych we wniosku, a przede wszystkim Wnioskodawca nie wykazał z jakich powodów obecnie zapewniony dostęp do danych zgromadzonych w ewidencji gruntów i budynków, który jest realizowany poprzez portal WebEWID oraz usługę WMS nie jest wystarczający do relacji wskazanych we wniosku zadań. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Wnioskodawca wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił zarzuty oraz ich obszerna argumentację. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej: "K.p.a."), art. 40f ust. 1, art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 7d pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276 – dalej: "p.g.i.k." oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 346) – dalej: "u.i.d.p.r.z.p.", organ II instancji utrzymał w mocy wydaną wobec Wnioskodawcy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył szczegółowo podstawy normatywne rozstrzygnięcia. Przedstawił również obszerne wnioski i wskazał, że Wnioskodawca nie wykazał przesłanki niezbędności w zakresie udostępnienia pełnej bazy danych z ewidencji gruntów i budynków dla potrzeb realizacji opisanego zadania publicznego. Podsumował, że po dokonaniu ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie znalazł podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. W dniu [...] listopada 2020 r. skargę na ww. decyzję organu II Instancji wniosła G. K. (dalej: "Skarżąca"). Skarżąca zarzuciła decyzji organu II Instancji naruszenie: 1) art. 15 u.i.d.p.r.z.p., 2) art. 24 ust. 3 pkt 4 i 5 p.g.i.k., 3) § 51 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r.", 4) art. 3 pkt 10 i art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 177 ze zm.) – dalej: "u.i.i.p.", 5) art. 3 pkt 4 i art. 11 pkt 1 dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 marca 2007 r. ustanawiającej infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE) (Dz. Urz. UE L 108 z 25.04.2007, s. 1) – dalej: "dyrektywa 2007/2/WE", 6) rozporządzenia Komisji (UE) nr 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i usług przekształcania (Dz. Urz. UE L 323 z 08.12.2010, s. 1) – dalej: "rozporządzenia nr 1088/2010", 7) rozporządzenia Komisji (WE) nr 976/2009 z dnia 19 października 2009 r. w sprawie wykonania dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie usług sieciowych (Dz. Urz. UE L 274 z 20.10.2009, s. 9) – dalej: "rozporządzenie nr 976/2009" - poprzez przyjęcie, że nie stanowią one podstawy do uwzględnienia wniosku. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła obszerne uzasadnienie zarzutów skargi, a podsumowując stwierdziła, że stanowisko organu II instancji jest całkowicie błędne. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia [...] marca 2021 r. niniejszą sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało oddalić, ale nie z powodu merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, lecz z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Skarżącej, wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego. Badanie interesu prawnego na każdym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego jest bowiem podstawową czynnością, od wyniku której zależy dalszy bieg postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem analizy Sądu jest decyzja organu wydana w trybie przewidzianym przepisami u.i.d.p.r.z.p. Nie została, więc ona wydana w trybie klasycznego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w oparciu o przepisy K.p.a. Sąd jest zatem zobligowany do ustalenia wyłącznie podmiotu zgłaszającego żądanie udostępnienia danych w ww. trybie Nie bada natomiast żadnych innych przesłanek. Uwzględniając regulację art. 15 u.i.d.p.r.z.p. o przedmiotowe dane wystąpił podmiot publiczny realizujący zadania publiczne (Prezydent Miasta), który jako strona tego postępowania, był podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. Stroną postępowania sądowego (art. 32 p.p.s.a.) jest "każda" osoba, która żąda sądowej kontroli prawidłowości realizacji jej wniosku. Interes prawny do wniesienia skargi ma zatem jedynie osoba wnioskująca o udostępnienie danych w trybie u.i.d.p.r.z.p. Zgodnie z regulacją art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Brak legitymacji do wniesienia skargi przez podmiot opisany w ww. przepisie prawa jako "każdy, kto ma w tym interes prawny" jest instytucją prawa materialnego. Podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, którym może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chroniona sytuacją strony. Istotą tego interesu jest bowiem jego związek z konkretną normą prawą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W rezultacie o tym, czy konkretny podmiot ma interes prawny do wniesienia skargi w danej sprawie sądowoadministracyjnej decydują przepisy prawa, przy czym chodzi tutaj zarówno o przepisy prawa materialnego, ustrojowego, jak i procesowego, które to przepisy należą do dowolnej gałęzi prawa (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, Legalis). Sąd podkreśla, że brak legitymacji czynnej, co do zasady, skutkuje oddaleniem skargi (por. wyrok NSA: z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 115/16, z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3386/19). W tym zakresie Sąd wskazuje na tezowane orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1099/17. W tezie wskazano, że stwierdzenie braku występowania interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnia sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., albowiem należy pamiętać, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego, a zatem wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku. Ich negatywny wynik musi prowadzić do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Sąd dostrzega, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność, co do uznania, czy stwierdzenie braku występowania interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnia sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., czy jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jednakże skład Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd uzasadniający oddalenie skargi w analizowanych okolicznościach. W niniejszej sprawie bezspornie w dniu [...] grudnia 2016 r. wniosek o udostepnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym - ewidencji gruntów i budynków złożył do organu I instancji Prezydent Miasta [...]. Tym samym, uznać należało, że wyłącznie on posiadał interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi. Na powyższe nie ma wpływu okoliczność, że Wnioskodawca występował o pozyskanie danych niezbędne do realizacji na podstawie właściwych przepisów prawa zadań publicznych przez Gminę Miasto [...]. Wnioskodawca wymienił wprawdzie we wniosku zadania publiczne, które uzasadniają żądanie udostępnienia danych z rejestru publicznego, jednakże nie wszystkie spośród nich są związane z kompetencjami Wnioskodawcy. Innymi słowy cześć z tych zadań należy do zakresu kompetencji Prezydenta Miasta, a część z nich do kompetencji Gminy. Niemniej jednak to Wnioskodawca (Prezydent Miasta w imieniu własnym, jako organ wykonujący zadania publiczne) posiadał interes prawny do zaskarżenia decyzji organu II instancji. Tymczasem w skardze jednoznacznie wskazano, że złożyła skargę Gmina (choć reprezentowana przez Prezydenta Miasta) i to ona kwestionuje decyzję we własnym imieniu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i przy uwzględnieniu przedstawionej powyżej podstawy rozstrzygnięcia, odstąpił od prezentowania stanowiska w tym zakresie. W pierwszej kolejności Sąd był zobowiązany do zbadania interesu prawnego (legitymacji materialnej) Skarżącej. Zdaniem Sądu Skarżąca nie legitymowała się interesem prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co przesądziło o kierunku rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej - www.orzeczenia.nsa.gov.pl.