II OSK 548/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1742/21 w sprawie ze sprzeciwów R. K. i M.G. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 października 2021 r. VII SA/Wa 1742/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciwy R. K. i M. G. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021r. znak [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) nakazał Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] zamontowanie wzdłuż pasów włączeń i wyłączeń i na ich obszarze (poza obszarem, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje włączenie do drogi krajowej drogi zbiorczej oznaczonej w planie jako 14 KZ 1) odpowiedniej bariery drogowej w sposób, który wykluczy możliwość korzystania z tych pasów jak i ze zjazdu na działki nr [...] i [...] ([...] przed podziałem) w miejscowości [...]. Organ wskazał, że roboty należy wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności w zakresie warunków technicznych i organizacji ruchu do 30 kwietnia 2021 r. Po rozpatrzeniu odwołań Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] oraz M. G., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej "k.p.a.". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją z dnia 8 czerwca 2006 r. nr 85/06 Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] M. G. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) na działkę nr [...] z pasami włączeń i wyłączeń w miejscowości [...]. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2014 r. stwierdzającą nieważność powyższej decyzji Wojewody [...]ego z dnia [...] czerwca 2006 r. Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. VII SA/Wa 1347/14 WSA w Warszawie oddalił skargę M. G. od ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaś NSA wyrokiem z dnia 4 lipca 2017r. II OSK 2461/15 oddalił skargę kasacyjną. Kolejno, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organy związane są oceną prawną wyrażoną w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych dotyczących tej sprawy, w których przesądzono, że sporna inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji zjazdu z drogi krajowej. Zjazd znajduje się poza obszarem określonym w planie symbolem 14 KZ 1, a zatem nadal narusza ustalenia planistyczne. Zdanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ wojewódzki prawidłowo przyjął jako podstawę prawną art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, uznając że legalizacja zjazdu nie jest możliwa. Błędnie jednak określił zarówno sam obowiązek mający doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, jak i podmiot zobowiązany do jego wykonania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że utrzymanie zjazdów należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. Obowiązek utrzymania zjazdu obciąża w tej sprawie M. G., właścicielkę działek nr [...] i [...] (przed podziałem nr [...]) i jednocześnie inwestora. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ wojewódzki błędnie uznał, że obowiązek powinna wykonać GDDKiA szczególnie w zakresie zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że to przede wszystkim inwestor powinien zostać zobowiązany do przywrócenia stanu pierwotnego, rozbiórki bądź wykonania określonych czynności nakazanych przez organ nadzoru budowlanego, jak również winien ponieść związane z tym koszty. Mimo, że nieruchomość nr [...] została podzielona (działka nr [...] i [...]), to nadal należy ona do M. G.. Udzielając wytycznych organowi pierwszej instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ten powinien precyzyjnie określić przedmiot postępowania. Wiąże się to z określeniem zakresu prac ocenianych w trybie postępowania naprawczego oraz takim sformułowaniem sentencji orzeczenia, aby nie było jakichkolwiek wątpliwości, co do zakresu ewentualnego obowiązku. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego doprowadzenia zjazdu do stanu zgodnego z przepisami prawa nie można uzyskać jedynie poprzez montaż barier. Nałożony przez organ wojewódzki obowiązek w żaden sposób nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem, a jedynie uniemożliwi korzystanie z obiektu, który nadal będzie istniał i nadal będzie niezgodny z prawem miejscowym. Dotyczy to w równym stopniu samego zjazdu, jak i pasów włączeń i wyłączeń zrealizowanych w ramach drogi krajowej nr [...]. Co się zaś tyczy samych pasów włączenia i wyłączenia organ wskazał, że stanowią one co do zasady odrębną od samego zjazdu część drogi krajowej nr [...], co do której wyłączny zarząd sprawuje GDDKiA i której stanowisko będzie kluczowe w zakresie określenia możliwości ich legalizacji (wyrażona przez NSA ocena w zakresie zgodności z zapisami planu miejscowego nie dotyczyła bowiem tego elementu inwestycji). Zdaniem organu odwoławczego, nie ma znaczenia - w kontekście zgodności z prawem - fakt realizacji pasów i zjazdu w jednym czasie przez jednego inwestora, skoro zjazd nie jest aktualnie elementem drogi (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych), a pasy wyłączenia i włączenia stanowiące część jezdni są takimi elementami. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że organ wojewódzki nie wyjaśnił, czy działka nr [...], na której znajduje się część pasów włączeń na drodze krajowej przeszła na własność Gminy [...], jak podnosiła wnosząca sprzeciw. Sprzeciwy od powyższej decyzji kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli R. K. (sprawa zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 1742/21) i M. G. (sprawa zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 1824/21). R. K. zaskarżył przedmiotową decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. Natomiast M. G. zaskarżyła przedmiotową decyzję w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i w części uzasadnienia, albowiem uzasadnienie w części dotyczącej rozważań w zakresie zgodności – obecnie – inwestycji "zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) na działkę nr [...] z pasami włączeń i wyłączeń w miejscowości [...]" – pozostaje w sprzeczności z aktualnym stanem faktycznym i prawnym. W sprzeciwie zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: zasad ogólnych postępowania uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art 10 § 1; art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, a dalej art. 104 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, zbadania całokształtu okoliczności sprawy i w następstwie powyższego zaistnienie błędu w dokonaniu ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W odpowiedziach na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Postanowieniem z dnia 13 października 2021 r. VII SA/Wa 1824/21 Sąd połączył sprawę sygn. VII SA/Wa 1824/21 ze sprawą sygn. VII SA/Wa 1742/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, zarządzając jednocześnie prowadzenie dalej sprawy pod sygn. VII SA/Wa 1742/21. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oba sprzeciwy nie są zasadne. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił istotę kontroli sądowej w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej. Następnie wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dwóch zasadniczych powodów: pierwszy – orzeczony nakaz winien zostać skierowany do innego podmiotu niż GDDKiA; drugi – orzeczony obowiązek został niewłaściwie określony, gdyż nie prowadzi do eliminacji samowoli budowlanej, a co najwyżej do wyłączenia możliwości korzystania ze zjazdu. Na to nakłada się ocena organu, co do potrzeby bardziej szczegółowej oceny czy i w jaki sposób należy ową samowolę usunąć, w tym czy niezbędne jest nakładanie jakichkolwiek obowiązków odnośnie do pasów włączeń i wyłączeń na drodze krajowej. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uchylił decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na nałożenie obowiązku na podmiot niewłaściwy. W sprawie znajdował zastosowanie art. 52 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Słuszne jest przy tym stanowisko tego organu, że w pierwszej kolejności obowiązki przewidziane w ramach procedury naprawczej należy kierować do inwestora, będącego ogniwem sprawczym wykonanych robót budowlanych. Skierowanie nakazu do inwestora będzie również możliwe w sytuacji, gdy utracił on już prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niemniej jednak nakazowi rozbiórki nie sprzeciwia się właściciel nieruchomości, na której dany obiekt się znajduje. Sąd zwrócił również uwagę, że inwestorem zjazdu była M. G., a GDDKiA nie sprzeciwia się likwidacji zjazdu. Zauważył także, że pozostały niewyjaśnione wątpliwości co do własności działki na której znajduje się zjazd. W ocenie Sądu, zmiana adresata decyzji nie jest możliwa w postępowaniu odwoławczym, gdyż stanowi to pozbawienie ewentualnej strony możliwości działania. Dlatego konieczne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dalej Sąd wskazał, odnosząc się do sprzeciwu M. G., że wokół przejścia własności działki nr [...] na Gminę [...] skarżąca buduje argumentację o nieprzeprowadzeniu w sposób wystarczający postępowania dowodowego wskazującego na kwestie własnościowe. W ocenie Sądu kwestia ta wymaga wyjaśnienia, to jednak kluczowe pozostaje to, kto był inwestorem spornej budowy, a dopiero potem kto jest właścicielem działki i czy nie sprzeciwia się nałożeniu obowiązku względem zjazdu. Zaś to czy zakres nałożonych obowiązków był adekwatny i wystarczający, pozostaje, zdaniem Sądu, poza oceną z uwagi na zasady rządzące sprzeciwem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. G., kwestionując przedmiotowy wyrok w części dotyczącej rozpoznania wniesionego przez nią sprzeciwu. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie: 1/ art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, 2/ prawa procesowego mające wpływ na wynik postępowania tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z niedopatrzeniem się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia wniesionej skargi kasacyjnej w ramach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane wniesionymi w sprawie sprzeciwami. Sprzeciw służy wyłącznie do decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co wynika zarówno z treści art. 64a jak i art. 3 § 2a p.p.s.a. Instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do badania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu wszczyna zatem postępowanie w ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji z uwzględnieniem kryteriów formalnych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2018, str. 268-269). Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei w ostatnio wskazanym przepisie wymienione są przesłanki, zaistnienie których umożliwia organowi podjęcie rozstrzygnięcia kasatoryjnego tj. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podjęcie przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może nastąpić wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwaga powyższa została uczyniona, gdyż wywiedziona w sprawie skarga kasacyjna nie objęła swoimi podstawami przepisu art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionych odwołań, organ odwoławczy skorzystał z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 k.p.a., uznając że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ocenę organu odwoławczego podzielił Sąd pierwszej instancji, stwierdzając że w sprawie zaistniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Sąd wskazał bowiem, że w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwa zmiana adresata decyzji nakazującej określone roboty budowlane, bowiem stanowi to pobawienie ewentualnej strony możliwości działania. Odnosząc się zaś do podstaw kasacyjnych zauważyć należy, że w sprawie miał zastosowanie art. 52 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) - art. 1 pkt 41, stosownie do treści art. 25 tej ustawy, który stanowi, że "do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.". Z akt sprawy wynika, że postępowanie legalizacyjne zostało w sprawie wszczęte w 2018 r. Tymczasem skarga kasacyjna zarzuciła jako naruszony przepis art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (został on również powtórzony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), co wskazuje na to, że przedmiotem zarzutu jest przepis w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 13 lutego 2020 r., zatem – wobec brzmienia art. 25 ustawy zmieniającej – nie mógł on mieć zastosowania w sprawie. Niemniej jednak informacyjnie wskazać należy, że w orzecznictwie podnosi się, iż art. 52 ustawy Prawo budowlane (sprzed zmiany dokonanej ww. ustawą zmieniającą) nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r. II OSK 2797/18, LEX nr 3253757). A zatem kwestia własności nieruchomości nie zawsze ma przesądzające znaczenie dla określenia adresata dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Również i zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie nie mógł zostać uwzględniony. Naruszenie ww. przepisu skarga kasacyjna wiąże z tym, że "uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do sprzeciwu p. M. G. uchybia wymogom art. 141 § 4 ppsa albowiem de facto nie zawiera uzasadnienia. Stan faktyczny sprawy nie został ustalony. Brak możliwości odniesienia się do stanowiska WSA.". Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy. Z jego treści wynika z jakich przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r., opartą o przepis art. 138 § 2 k.p.a., za odpowiadającą prawu. Sąd przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione przez strony, w tym przez skarżącą, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyjaśnił ją. Przy czym co istotne, uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji należy traktować jako całość. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. W uzasadnieniu znajduje się wypowiedź Sądu co do istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że jego zdaniem prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, przede wszystkim z uwagi na nałożenie obowiązku na podmiot niewłaściwy. Wyjaśnił przy tym, dlaczego uznał, że nakaz ten nie powinien być nałożony na GDDKiA oraz, że w pierwszej kolejności nakaz należy kierować do inwestora, a dopiero w dalszej na właściciela lub zarządcę nieruchomości. Zwrócił także uwagę na wątpliwości co do własności działki na której zjazd jest umiejscowiony. Dalej Sąd odniósł się do argumentów poszczególnych sprzeciwów, co nie oznacza że wypowiedź Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny sprawy wywołanej sprzeciwem skarżącej znajduje się jedynie w punkcie VII uzasadnienia, co zdaje się wynikać z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się usprawiedliwiony. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej M. G..