I OSK 2102/22

Dnia 5 grudnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 592/22 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r. I SA/Wa 592/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. H. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (Kolegium) z [...] stycznia 2022 r., w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku); zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej zwana "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że cel niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynika ze stosunku między rozmiarem sprawowanej opieki a zakresem potencjalnych obowiązków pracowniczych, podczas gdy przesłanka celu przynależy do sfery motywacji o ściśle osobistym charakterze i wymaga oceny woli strony w chwili powzięcia decyzji o niepodejmowaniu zatrudnienia lub ,innej pracy zarobkowej; b. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że kompensacyjny charakter świadczenia pielęgnacyjnego polega na zabezpieczeniu środków finansowych osobie opiekującej się niepełnosprawnym członkiem rodziny wyłącznie z tytułu tej opieki, podczas gdy poprzez przyznanie świadczenia następuje kompensacja dochodów utraconych, które sprawujący opiekę osiągnąłby, gdyby niemotywowany chęcią pomocy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową albo z nich nie zrezygnował; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Kolegium nie poczyniło w sprawie wyczerpujących ustaleń w zakresie niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo rezygnacji z nich w okresie od dnia zaistnienia znacznego stopnia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, tj. od dnia 17 kwietnia 2019 r., podczas gdy organ dokonał takich ustaleń i dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, opierając się w tym zakresie na oświadczeniach strony działającej przez pełnomocnika; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania zbędnych dla rozstrzygnięcia, tj. zobowiązanie Kolegium do jednoznacznego ustalenia: czy Skarżąca obecnie zamieszkuje ze swoją matką ze względu na jej stan zdrowia, chociaż ta kwestia nie może mieć wpływu na wynik postępowania wobec niespełnienia przesłanki niepodjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki; z jakiego powodu Skarżąca nie podejmuje obecnie pracy lub innego zatrudnienia, pomimo że okoliczność ta wynika z całokształtu materiału dowodowego, a zwłaszcza z oświadczenia z dnia 7 września 2021 r.; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie zauważając uchybień w zakresie postępowania wyjaśniającego, podczas gdy materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a organ I instancji należycie przeprowadził ponowne postępowanie w zakresie, w jakim był zobowiązany na mocy decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Odpowiedź na skargą kasacyjną nie zosała wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kolegium decyzją z [...] stycznia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium wyjaśniając, że zakwestionowanie przez organ prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie z uwagi na to, że jej aktywność zawodowa ustała wcześniej, w tym przed powstaniem niepełnosprawności matki, nad którą sprawuje opiekę, zdaniem Sądu stanowi naruszenie powołanego art. 17 ust. 1, gdyż przepis ten nie uzależnia możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia tylko i wyłącznie od faktu rezygnacji z zatrudnienia spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (w takiej sytuacji istotnie "pokrycie się" momentu powstania niepełnosprawności danej osoby z momentem rezygnacji opiekuna tej osoby z zatrudnienia mogłoby mieć decydujące znaczenie dla oceny istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej a koniecznością poświęcenia się wyłącznie sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną), ale także od faktu niepodejmowania przez opiekuna niepełnosprawnej osoby zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. To, czy skarżąca we wcześniejszych okresach pozostawała w zatrudnieniu i czy z niego rezygnowała, pozostawało bez znaczenia dla oceny aktualnej sytuacji skarżącej sprawującej opiekę nad niepełnosprawną matką i tego, czy obecnie spełnia - z uwagi na faktyczną opiekę sprawowaną nad matką - przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga w pierwszej kolejności ustalenia prawidłowej wykładni przywołanego przez organ jako wzorzec kontroli art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zwrócił uwagę, że norma zawarta w art. 17 ust. 1 u.ś.r. uwzględnia fakt, że osoby rezygnujące z działalności zawodowej mogą wyrażać w związku z tym dowolne cele, w tym również indyferentne prawnie. Spośród wielu możliwych celów wyłącznie cel polegający na sprawowaniu opieki uprawniać będzie do uzyskania prawa do świadczenia. Konsekwentnie należy więc stwierdzić, że cel omawianego zachowania określa wola wnioskodawcy. Zaprzestanie pracy lub zaniechanie jej podejmowania nie pozostaje w koniecznym związku przyczynowo-skutkowym z zakresem sprawowanej opieki, dlatego nie można wnioskować o woli wnioskodawcy z zakresu opieki, jaką ten sprawuje (co uczynił zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd w niniejszej sprawie). Sąd kasacyjny przypomina, że stosownie do art. art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji [...]. Z przepisu tego wynika zatem, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy lub jej niepodejmowanie z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2022 r. I OSK 85/22 organy stosujące (wykonujące) ustawę o świadczeniach rodzinnych nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w u.ś.r. Obowiązkiem organów wykonujących ustawę o świadczeniach rodzinnych jest zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale – tylko – ustanowionych przez normodawcę w treści ustawy oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, że dla przyznania świadczenia wystarczające jest by osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 sierpnia 2023 r. I OSK 1655/22, w którym za wadliwe uznano stanowisko organu, że wobec faktu, iż skarżący od 1985 r. jest osobą stale bezrobotną, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności jego brata datuje się od 28 lipca 2020 r., to nie ma bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad jego bratem. NSA w cytowanym wyroku zwrócił uwagę, że to dzień od którego datuje się stopień niepełnosprawności, jest miarodajny dla oceny możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia. To bowiem od tej daty konieczne jest udzielanie osobie niepełnosprawnej wsparcia w codziennej egzystencji. Wobec tego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zatrudnienia w okresie przed ww. datą. Innymi słowy, dla oceny, czy podmiot ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką co do zasady decydujący jest stan istniejący w dacie powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że możliwe są sytuacje, w których konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub też brak możliwości podjęcia zatrudnienia pojawi się już po dacie powstania niepełnosprawności, taki stan faktyczny nie zaistniał jednak w niniejszej sprawie. Kolegium odwołuje się w skardze kasacyjnej do elementu woli osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym jak wynika zarówno z uzasadnienia decyzji jak i stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, decydujące znaczenie przypisuje faktowi uprzedniego braku zatrudnienia Skarżącej. Zatem przedstawiona przez organ wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odwołuje się do okoliczności, które nie zostały przewidziane przez ustawodawcę jako warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie się przez ustawodawcę do pojęcia niepodejmowania zatrudnienia oznacza, że o świadczenie mogą ubiegać się osoby, które nie pozostają w zatrudnieniu, przy czym uwzględniając brzmienie art. art. 17 ust. 6 u.ś.r. czynić to mogą również osoby zarejestrowane w powiatowym urzędzie pracy jako poszukujące pracy lub posiadające status bezrobotnego. Zatem, wbrew stanowisku Kolegium w przypadku osób niepodejmujących pracy decydujący jest właśnie zakres sprawowanej przez nie opieki. W zależności bowiem od zakresu sprawowanej opieki możliwe jest ustalenie, czy dana osoba nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Takie też stanowisko co do wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyraził Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku podkreślając, że jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 5 czerwca 2019 r. (znajdującego się w aktach sprawy) ustalony stopień niepełnosprawności matki skarżącej datuje się od dnia 17 kwietnia 2019 r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązkiem organów orzekających było ustalenie, czy skarżąca od tej daty zrezygnowała lub niepodejmowała zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Sąd wskazał, że bez znaczenia prawnego w tej sprawie są wszystkie okoliczności faktyczne, które zaistniały przed wydaniem powołanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Bez znaczenia prawnego pozostaje również subiektywne przekonanie organów, że skoro skarżąca nie pracuje już od około 25 lat, to obecnie również by nie pracowała lub nie podjęła pracy. W skardze kasacyjnej organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji wadliwą wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że kompensacyjny charakter świadczenia pielęgnacyjnego polega na zabezpieczeniu środków finansowych osobie opiekującej się niepełnosprawnym członkiem rodziny wyłącznie z tytułu tej opieki. Pogląd taki nie został wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przeciwnie, Sąd Wojewódzki wskazał, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną Zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należało za niezasadne. Uznanie przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 17 ust. 1 lit. 4 u.ś.r. za prawidłową skutkuje koniecznością uznania za niezasadne podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że istotne dla sprawy pozostaje, czy aktualnie (w okresie sprawowania opieki) skarżąca jest potencjalnie gotowa do pracy i czy sprawowana przez nią faktyczna opieka nad matką (jej rozmiar) uniemożliwia jej podjęcie aktywności zawodowej. Kolegium, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, w uzasadnieniu decyzji ograniczyło się do wskazania, że w rozpatrywanej sprawie rozstrzygające znaczenie ma pismo Skarżącej z [...] września 2021 r., w którym wnioskodawczyni wyjaśniła, że zaprzestała świadczenia stałej pracy około 25 lat temu oraz nadmieniła, że "posiada bardzo ubogą historię zatrudnienia, sięgającą jedynie prac dorywczych". Opieka była sprawowana już od momentu ustalenia stopnia niepełnosprawności, tj. od 5 czerwca 2019 r. Kolegium uznało, że ocena zawartości tego oświadczenia zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego musi prowadzić do wniosku, że nie ma żadnego związku między zaniechaniem ostatniej aktywności zawodowej 25 lat temu a podjęciem opieki w 2019 r. Prawidłowo również Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że uwypuklenie takich aspektów sprawy, jak dotychczasowa "niedostateczna" aktywność zawodowa skarżącej, nie może samo w sobie przesądzać o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, bez szczegółowego rozważenia na tle każdej indywidualnej sprawy tego, jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje dana osoba niepełnosprawna i w jakim stopniu zaabsorbowanie sprawowaniem tej opieki uniemożliwia podjęcie przez opiekuna pracy zarobkowej. Dopiero bowiem dokonanie ustaleń w tym zakresie oraz poddanie tych ustaleń ocenie pod tym właśnie kątem przez organ orzekający o przyznaniu świadczenia może prowadzić do uznania, czy rzeczywiście sprawowana opieka, jak również konieczny dla normalnego funkcjonowania osoby niepełnosprawnej z uwagi na stan jej zdrowia i stopień samodzielności rozmiar tej opieki, są na tyle absorbujące, że faktycznie uniemożliwiają podjęcie przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny jakiejkolwiek aktywności zawodowej poza sprawowaną opieką, czy też tak nie jest. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał że ponownie rozpatrując sprawę, organ przede wszystkim uzupełni (w trybie art. 136 kpa) zgromadzony w sprawie materiał dowodowy o jednoznaczne ustalenie, czy Skarżąca obecnie zamieszkuje ze swoją matką ze względu na jej stan zdrowia, a także z jakiego powodu skarżąca nie podejmuje obecnie pracy lub innego zatrudnienia. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, ustalenie przyczyn niepodejmowania zatrudnienia przez Skarżącą uwzględnić winno przedstawioną przezeń i podzieloną obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w świetle której brak dotychczasowej aktywności zawodowej nie może przesądzać o braku związku przyczynowego pomiędzy opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że wbrew stanowisku Kolegium z pisma z [...] września 2021 r. wynika jedynie, że Skarżąca ma "ubogą historię zatrudnienia, sięgającą jedynie prac dorywczych" oraz, że sprawowała i sprawuje do chwili obecnej stałą opiekę nad matką, przy czym opieka ta sprawowana była już od momentu ustalenia stopnia niepełnosprawności. Stanowisko organu, że z oświadczenia tego wynika wprost powód niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest następstwem przyjętej przez organ, błędnej wykładni art. 17 ust. 1pkt 4 u.ś.r. w świetle której decydująca dla uznania spełnienia przesłanek z tego przepis jest kwestia uprzedniej aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji nakazał zweryfikowanie gdzie zamieszkuje matka Skarżącej, jak bowiem zwróciło uwagę Kolegium w zaskarżonej decyzji, wzajemnie sprzeczne są w tym zakresie oświadczenia Skarżącej i jej matki. Tymczasem ustalenie tej okoliczności ma również znaczenie dla określenia zakresu opieki a co za tym idzie, zaistnienia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Podsumowując, za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., wbrew bowiem stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej organ drugiej instancji nie poczynił ustaleń faktycznych co do niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez Skarżącą w okresie od dnia zaistnienia znacznego stopnia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. i art. 141 § 4 nakazując organowi zbadanie czy matka Skarżącej zamieszkuje wraz z nią jak również dokonanie oceny, z jakiego powodu Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W konsekwencji, za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik organu na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.