II OSK 1649/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 220/22 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 17 maja 2021 r. nr SKO.415.40.1024.2021 w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od A. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie kwotę 610 (słownie: sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r., II SA/Rz 220/22, w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej SKO) z 17 maja 2021 r. w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy, w punkcie I, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy S. z dnia 22 marca 2021 r.; zaś w punkcie II, zasądził od SKO na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy S. decyzją z 26 października 2020 r. ustalił na wniosek S. R. sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, parterowych, z poddaszem użytkowym i infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości B. Decyzję tę uchylono decyzją SKO z 15 grudnia 2020 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, Wójt Gminy S. decyzją z 22 marca 2021 r. ponownie ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji w postaci budowy 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w B., stwierdzając, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U.2021. 741 ze zm.; dalej u.p.z.p.), co obligowało go do wydania tej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. M. SKO na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. utrzymało w mocy ww. decyzję, podzielając ustalenia i stanowisko Wójta w zakresie oceny planowanej inwestycji w świetle przepisów u.p.z.p. Skargę do WSA w Rzeszowie złożyła A. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił wniesioną skargę. Sąd stwierdził, że zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Dla uznania warunku spełnienia kontynuacji funkcji wystarczające jest, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania. Zdaniem Sądu, niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie takim jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, którego to warunku nie spełnia zabudowa zagrodowa i to nawet przy założeniu, że obydwa występujące na analizowanym obszarze sposoby zagospodarowania nie są ze sobą sprzeczne (nie wykluczają się wzajemnie). Oznacza to jednak, że tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i charakteryzujące ją parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy mogły stanowić punkt odniesienia dla przeprowadzenia w sprawie analizy urbanistycznej. Niedopuszczalne uwzględnienie przy jej sporządzaniu parametrów, cech i wskaźników zabudowy zagrodowej – z uwagi na wskazaną odrębność jej funkcji – nakazuje stwierdzić wadliwość tej analizy, jako nie mogącej stanowić podstawy do ustalenia dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy. Sąd podsumował, że o ile współistnienie na danym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej nie uniemożliwia kontynuowania na tym terenie zabudowy jednorodzinnej w postaci budowy osiedla domów jednorodzinnych, to dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy na budowę tego typu obiektów wyłącza badanie cech znajdującej się w granicach obszaru analizowanego zabudowy zagrodowej. W tym zakresie skarżąca zasadnie zakwestionowała błędne obliczenie wskaźnika zabudowy poprzez potraktowanie działek z zabudową zagrodową jak działek z zabudową jednorodzinną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz powiązanych z nim przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (j.t.Dz.U.2003.164.1588; dalej "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r."), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy sporządzaniu analizy urbanistycznej niedopuszczalne jest uwzględnienie parametrów, cech i wskaźników zabudowy zagrodowej (z uwagi na odrębność funkcji), podczas gdy zabudowa zagrodowa powinna stanowić punkt odniesienia do ustalenia parametrów nowej zabudowy mieszkaniowej, ponieważ tego rodzaju zabudowa składa się również z budynków mieszkalnych i gospodarczych, a dodatkowo za uwzględnieniem zabudowy zagrodowej przemawia główny cel u.p.z.p., tj. zachowanie ładu przestrzennego (w tym urbanistyki i architektury) na danym obszarze - co w rezultacie doprowadziło Sąd I instancji do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Dokonując oceny naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz powiązanych z nim przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten jest trafny, chociaż – z uwagi na brak wskazania konkretnych przepisów ww. rozporządzenia – nie został on w pełni prawidłowo sformułowany. Pomimo tej nieprawidłowości jest możliwa merytoryczna ocena zasadności omawianego zarzutu, a zatem uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Według Sądu I instancji podstawą do ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy powinna być wyłącznie średnia powierzchnia zabudowy dla znajdujących się w obszarze analizowanym działek o podobnym do wnioskowanego sposobie zagospodarowania, tzn. z wyłączeniem zabudowy zagrodowej. Zauważyć należy, że prawidłowa interpretacja ust. 1 analizowanego przepisu nakazuje przyjąć jako zasadę wyznaczanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a więc całego obszaru wyznaczanego zgodnie z ówczesnym § 3 cyt. rozporządzenia. Należy uznać, że dokonanie wykładni przepisu § 5 ww. rozporządzenia, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak aby możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu. Podkreślić trzeba, że przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (por. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09). Brak jest natomiast podstawy prawnej do wybiórczego doboru działek z obszaru analizowanego i ustalania parametrów nowej zabudowy w oparciu o parametry uśrednione, ale ustalone nie na podstawie wszystkich działek znajdujących się w granicach nawet prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego, lecz wyłącznie działek o funkcji i cechach zabudowy zbliżonych do zabudowy planowanej przez wnioskodawcę. Wykładnia powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy wniosek obszar analizowany i na tym obszarze (a nie jego wybranych fragmentach) przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 up.z.p. (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3034/15). Powyższe stanowisko orzecznictwa, wskazane zasadnie przez organ wnoszący skargę, Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela. Z uwagi na fakt, że błędna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i powiązanych z nim przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. legła u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawę należy przekazać temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Biorąc pod uwagę zawartą w niniejszym orzeczeniu argumentację Sąd winien odnieść się ponownie do zarzutów wskazanych w skardze. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.