IV SA/Wa 1542/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 13 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] (dalej "postanowienie z [...] lutego 2019 r.") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "organ odwoławczy", "MRiRW"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz.256 t.j.; dalej: "k.p.a."), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych (dalej: "organ I instancji", "Dyrektor COBORU") sygn. [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie pozbawienia hodowcy wyłącznego prawa do odmiany [...] (dalej "decyzja z [...] września 2018r.") . Postanowienie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Pismem z dnia 13 lipca 2018 r. organ I instancji zawiadomił M. M. (dalej: "strona", "skarżący") o wszczęciu postępowania w sprawie pozbawienia hodowcy wyłącznego prawa do odmiany. Następnie decyzją z dnia [...] września 2018 r. Dyrektor COBORU, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o ochronie prawnej odmian roślin (Dz.U. z 2018 r. poz. 432, dalej "u.o.p.o.r"), pozbawił hodowcę wyłącznego prawa do odmiany [...], w związku z brakiem uiszczenia przez hodowcę opłat, określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie opłat za złożenie wniosku o przyznanie prawa do ochrony wyhodowanej albo odkrytej i wyprowadzonej odmiany, a także zarobkowego korzystania z niej, badanie odrębności, wyrównania i trwałości, przyznanie i utrzymanie wyłącznego prawa (Dz. U. z 2004 r. Nr 60 poz. 567 oraz z 2015 r. poz. 2166). Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji Dyrektora COBORU do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, za pośrednictwem COBORU. Odwołanie do COBORU zostało złożone faxem w dniu 18 października 2018 r. Przekazane przez Dyrektora COBORU odwołanie wpłynęło do MRiRW w dniu 25 października 2018 r. W związku z brakiem formalnym polegającym na braku podpisu pod odwołaniem oraz brakiem wyznaczenia pełnomocnika strony zamieszkałej poza terytorium Unii Europejskiej do prowadzenia postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pismem z dnia 13 grudnia 2018 r. Minister wezwał hodowcę do uzupełnienia braku formalnego oraz wskazanie, zgodnie z art. 40 § 4 k.p.a., pełnomocnika do prowadzenia sprawy lub pełnomocnika do doręczeń zamieszkałego w Rzeczpospolitej Polskiej. W dniu 23 stycznia 2019 r. do MRiRW wpłynął oryginał pełnomocnictwa dla radcy prawnego M. B.. Rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji z [...] września 2018 r., organ odwoławczy wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z [...] lutego 2019 r. stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Minister wyjaśnił, iż pełnomocnik hodowcy, do reprezentowania hodowcy wobec COBORU, A. K., odebrał skutecznie decyzję Dyrektora COBORU w dniu [...] października 2018 r., co wynika jednoznacznie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Odwołanie od decyzji zostało złożone do COBORU przez hodowcę za pośrednictwem Fax w dniu 18 października 2018 r. W związku z organ odwoławczy uznał, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia, gdyż zostało nadane faxem w piętnastym dniu licząc od dnia następującego po dniu doręczenia decyzji organu I instancji. Ponadto MRiRW zauważył, iż strona nie złożyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, zgodnie z art. 58 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Autor skargi wydanemu w sprawie rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa twierdząc, że nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Strona podała, że w dniu 3 października 2018 r. decyzja organu I instancji została doręczona przez listonosza osobie nieuprawnionej. Nadto wskazała, że na potwierdzeniu odbioru nie ma imienia i nazwiska pełnomocnika, jak i nie ma jego podpisu. Wobec powyższego, strona dołączyła do skargi oświadczenie pełnomocnika w tym zakresie i wniosła o powołanie biegłego, celem ustalenia czy na przesyłce znajduje się podpis pełnomocnika, czy innej osoby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie datowanym na 10 stycznia 2020 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wskazał i zarzucił, iż w sprawie nigdy nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji o wykreśleniu odmiany i do wezwania hodowcy do uzupełnienia braków formalnych, a w konsekwencji nie doszło do uchybienia terminu. W uzasadnieniu wskazano, że ani COBORU, ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie posiadali pełnomocnictwa od hodowcy dla A. K. w sprawie skreślenia, wykreślenia odmian z rejestrów i ksiąg prowadzonych przez COBORU, gdyż pełnomocnictwo dla A. K. było udzielone we wszystkich sprawach związanych z przyznaniem wyłącznego prawa, czy też związanych z wpisem odmiany do Krajowego Rejestru (KR). Zasadniczo może ono obejmować np. kwestie prowadzenia urzędowych badań odmian roślin, które są związane z wpisem. Nie było to zatem pełnomocnictwo ogólne przed COBORU. Pełnomocnictwa, które nie jest pełnomocnictwem ogólnym nie można interpretować rozszerzająco. Nie można domniemywa jego zakresu poza obszar ściśle wskazany. Nie można także domniemywać, iż pełnomocnictwo dotyczące wpisu dotyczy także skreślenia, bowiem żadna z powoływanych przez COBORU, ani Ministra ustaw nie zawiera zapisu o treści podobnej jak ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, gdzie zgodnie z art. 20 ust. 4 – wpisem w Rejestrze jest również wykreślenie. Stąd też, zdaniem skarżącego, nie można domniemywać, że pełnomocnictwo w sprawie wpisu dotyczyło także wykreślenia. Gdyby ustawodawca przyjmował, że wpisem w rejestrach, księgach jest również wykreślenie, to jako racjonalny ustawodawca zapewne zawarłby taki zapis, czy to w ustawie o ochronie prawnej roślin, czy też w ustawie o nasiennictwie. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że sama ustawa o ochronie prawnej odmian roślin określa kwestię ustanawiania pełnomocnika. Traktuje ona o czynnościach związanych z przyznaniem wyłącznego prawa – art. 10 ust. 3 i art. 11 ust. 3 pkt 1. Ustawa o nasiennictwie z kolei nie traktuje o kwestii pełnomocnictwa. Żaden przepis, żadne sformułowanie w upoważnieniu udzielonym przez hodowcę nie zawierają upoważnienia do odbierania decyzji o pozbawieniu wyłącznego prawa, czy wykreśleniu odmiany. Ponownie zaznaczono, że pełnomocnictwa nie można domniemywać i musi ono wyraźnie określać jego zakres. Jako przykład podano pełnomocnictwo do występowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Fakt, że udzielono pełnomocnictwa do reprezentacji w postępowaniu przed Ministrem, nie pozwala domniemywać, iż zakresem upoważnienia jest także występowanie przed WSA, jak to zresztą miało miejsce w tej sprawie, a kwestie zakresu pełnomocnictwa i jego niedomniemywania są zasadniczo bardzo ściśle rozpatrywane także przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rezultacie, nigdy w sprawie pozbawienia hodowcy praw i wykreślenia wpisów w księgach dotyczących odmian roślin nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji COBORU, bowiem udzielone pełnomocnictwo nie było pełnomocnictwem ogólnym. Tym samym nie doszło do niedochowania terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. W ocenie Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, skarga nie jest zasadna. Wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej, w obecnym stanie prawnym, skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2019 r. stwierdzające, że odwołanie skarżącego, od decyzji Dyrektora Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych z [...] września 2018 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Skarżący kwestionuje prawidłowość doręczenia decyzji, które miało zostać potwierdzone przez osobę nieuprawnioną do obioru korespondencji. Na wstępie zauważyć należy, że Sąd uznał za niedopuszczalny i bezprzedmiotowy wniosek dowodowy zgłoszony w skardze. Z art. 106 § 3 ppsa wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest jedynie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tym samym nie ma możliwości przeprowadzenia innych dowodów, np. z opinii biegłego. Poza tym okoliczność, która miałaby być udowodniona w niniejszej sprawie nie wymaga dowodzenia, bowiem nikt, w szczególności organ – nie kwestionuje faktu, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji z dnia 24 września 2018 r. nie ma podpisu podmiotu upoważnionego do reprezentowania zachowującego odmianę, tj. A. K., a jest tam podpis jego żony. W myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Liczenie terminu do wniesienia odwołania następuje według sposobu określonego w art. 57 § 1 k.p.a., a zatem termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg następnego dnia po dniu, w którym decyzja została doręczona lub ogłoszona, zaś upływ ostatniego – czternastego dnia uważa się za koniec terminu. Termin do wniesienia odwołania jest terminem dla dokonania czynności przez stronę, bezwzględnie oznaczonym, ustawowym i zawitym, co oznacza, że wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne (zob. A. Golęba, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 232-233). Stosownie do art. 40 § 1 i § 2 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Natomiast zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. co do zasady pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.), przy czym o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W przekazanych do sądu aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącego z dnia 13 października 2011 r., w którym skarżący zwrócił się do organu I instancji z prośbą o zmianę pełnomocnika, desygnując A. K. do pełnienia funkcji upoważnionego pełnomocnika hodowcy, jak i oświadczenie pełnomocnika hodowcy z dnia [...] października 2011 r., w którym m.in. wskazano adres do doręczeń przesyłek kierowanych do tegoż pełnomocnika. Osoba ta była pełnomocnikiem hodowcy do reprezentowania wobec COBORU w chwili doręczania przesyłki zawierającej decyzję tego organu. Zakres pełnomocnictwa wynika zarówno z jego treści, jak i stosownych przepisów prawa. W myśl art. 10 ust. 3 u.o.p.o.r do czynności związanych z przyznaniem wyłącznego prawa hodowca mający miejsce zamieszkania albo siedzibę w państwie niebędącym państwem członkowskim lub państwem stowarzyszonym ustanawia pełnomocnika. Zgodnie z tym przepisem działanie hodowcy przez pełnomocnika jest obligatoryjne w przypadku, gdy hodowca ubiegający się o przyznanie prawa wyłącznego posiada miejsce zamieszkania albo siedzibę w państwie, które nie jest członkiem Unii Europejskiej lub też państwie, które nie jest państwem stowarzyszonym w ramach Międzynarodowej Konwencja O Ochronie Nowych Odmian Roślin z dnia 2 grudnia 1961 roku zrewidowana w Genewie dnia 10 listopada 1972 roku, 23 października 1978 roku i 19 marca 1991 roku (Dz.U.UE.L.2005.192.64). Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 568 ze zm.) stanowi, że do wniosku o wpis odmiany do krajowego rejestru dołącza się upoważnienie do reprezentowania hodowcy lub zachowującego odmianę we wszystkich sprawach związanych z wpisem odmiany do krajowego rejestru, jeżeli wniosku nie składa hodowca lub zachowujący odmianę. Z kolei z art. 4 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 568 ze zm.), wynika że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Podobnie zresztą traktuje art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o ochronie prawnej odmian roślin (Dz. U. z 2018 r. poz. 432 ze zm.) stanowiąc, że do postępowania w sprawach uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z decyzji organu I instancji wynika, że wyłączne prawo przyznano hodowcy w dnu [...] marca 2000r. Pismem, które wpłynęło do COBORU dnia 19 października 2011 r. skarżący, jako hodowca dokonał zmiany swego pełnomocnika "dla wszystkich odmian hodowli [...] wpisanych do KR [krajowego rejestru – przyp. autora] i księgi ochrony wyłącznego prawa oraz dla wszystkich odmian uczestniczących w urzędowych działaniach". Tym samym pełnomocnikiem ustanowiony został A. K., który ponadto przyjął takie obowiązki wskazując, że wynikają one "z aktualnej ustawy o nasiennictwie i ustawy o ochronie prawnej odmian roślin oraz innych obowiązujących regulacji prawnych" (oświadczenie złożone w COBORU dnia 27 października 2011 r.). Stąd też, po pierwsze, aż do chwili złożenia w toku niniejszego postępowania przez stronę pisma datowanego na 20 marca 2020 r., sama strona traktowała A. K. jako swego pełnomocnika we wszelkich relacjach z Centralnym Ośrodkiem Badania Odmian Roślin Uprawnych, mimo że sam wpis (wpisanie) do prowadzonego przez ten organ rejestru został dokonany 20 lat wcześniej. Aktualnie zaś strona stara się wykazać, że pełnomocnictwo to dotyczy jedynie wpisania odmiany rośliny do krajowego rejestru i księgi ochrony wyłącznego prawa w sytuacji, gdy wpis do krajowego rejestru nastąpił szereg lat przed udzieleniem pełnomocnictwa. Po drugie wskazać trzeba, że na zakres pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego, jako hodowcę/zachowującego odmianę A. K. wskazują też zapisy dokumentu pełnomocnictwa (mocodawca określił, że pełnomocnictwo dotyczy m.in. wszystkich odmian jego hodowli już wpisanych do krajowego rejestru), jak też oświadczenie pełnomocnika, który przyjął obowiązki wynikające nie tylko z ustaw o nasiennictwie i o ochronie prawnej odmian roślin, ale także z innych obowiązujących regulacji prawnych w odniesieniu do m.in. wszystkich odmian wpisanych do krajowego rejestru w Polsce. Skoro więc wpis do rejestru już nastąpił w przeszłości, to nie miałoby sensu udzielanie pełnomocnictwa do jego dokonania. Ponadto te "inne obowiązujące regulacje prawne", to przede wszystkim Kodeks postępowania administracyjnego, który z mocy art. 25 ust. 1 pkt 5) lit. b) i ust. 4 w związku z art. 4 ustawy o nasiennictwie ma zastosowanie w sprawach skreślenia odmiany z krajowego rejestru. W ocenie Sądu, sformułowanie "we wszystkich sprawach związanych z wpisem odmiany do krajowego rejestru", użyte w art. 13 ust. 2 pkt 1) ustawy o nasiennictwie należy rozumieć nie tylko wąsko, jako samo wpisanie (dokonanie wpisu w rejestrze), ale szeroko, a więc zarówno jako wpisanie, jak i wszelkie czynności związane z tym już dokonanym wpisem, tj. również w zakresie ewentualnego skreślenia/wykreślenia z krajowego rejestru. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na ewolucję stanowiska skarżącego odnośnie kwestii pełnomocnictwa udzielonego A. K.: w odwołaniu strona w ogóle nie kwestionowała skuteczności doręczenia decyzji z [...] września 2018 r., w skardze podnosiła jedynie, że decyzja ta została doręczona osobie nieuprawnionej, by dopiero w piśmie datowanym na 20 marca 2020 r. zarzucić przekroczenie samego zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Zważywszy na powyższe ustalenia i rozważania nie ulega wątpliwości, że decyzja w sprawie skreślenia odmiany z krajowego rejestru została prawidłowo doręczona uprawnionemu podmiotowi, tj. pełnomocnikowi zachowującego odmianę, choć fizycznie została wręczona dorosłemu domownikowi tego pełnomocnika. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 3 października 2018 r. Podczas nieobecności pod wskazanym adresem pełnomocnika hodowcy tj. A. K., przesyłka została odebrana przez dorosłego domownika tj. przez żonę adresata, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Tym samym termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji upłynął w dniu 17 października 2018 r. (art. 129 § 2 k.p.a.). Z zestawienia powyższych dat, uwzględniając fakt skutecznego pouczenia, należy uznać, że odwołanie wniesione przez skarżącego 18 października 2018 r. zostało złożone po upływie czternastodniowego terminu do jego wniesienia, a zatem istniały podstawy faktyczne i prawne do wydania zaskarżonego postanowienia. Ewentualny fakt, że dorosły domownik (osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem), nie oddał tego pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia, a tym samym na bieg terminu do wniesienia odwołania (wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 1997 r., I SA/Łd 163/96, LEX nr 29034). Stąd dla oceny okoliczności sprawy nie ma znaczenia podnoszenie przez skarżącego, że jego pełnomocnik realnie odebrał decyzję ok. 6-7 października 2018 r., zwłaszcza że strona nie wnosiła prośby o przywrócenie terminu w sytuacji, gdy bezsprzecznie odwołanie zostało wniesione po upływie terminu do dokonania tej czynności. Skoro uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, to w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Należy podkreślić, że strona na etapie postępowania odwoławczego nie kwestionowała prawidłowości doręczenia jej decyzji organu I instancji na adres ustanowionego pełnomocnika-A. K., który to zarzut podniosła dopiero na etapie wniesienia do tut. Sądu skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezpodstawną.