IV SA/Wa 1538/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie: Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędzia SO (del.) Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: kpa), o stwierdzeniu uchybienie terminu do wniesienia przez M. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]", odwołania od decyzji Dyrektora Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych (dalej: COBORU) z dnia [...] września 2018 r., nr [...], w sprawie pozbawienia hodowcy wyłącznego prawa do odmiany [...]. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 13 lipca 2018 r. Dyrektor COBORU zawiadomił M. M. – "[...]" w [...] o wszczęciu postępowania w sprawie pozbawienia hodowcy wyłącznego prawa do odmiany. Jako podstawę do wszczęcia tego postępowania wskazano art. 29 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o ochronie prawnej odmian roślin. Przywołane przepisy zobowiązują Dyrektora COBORU do pozbawienia hodowcy wyłącznego prawa do odmiany, jeżeli zalega on co najmniej od 6 miesięcy z uiszczaniem opłaty za utrzymanie wyłącznego prawa. M. M. (dalej: hodowca) wystąpił z wnioskiem o wyłączenie Zastępcy Dyrektora COBORU oraz Dyrektora COBORU od udziału w postępowaniach w sprawie pozbawienia hodowcy wyłącznego prawa do odmian oraz w sprawie skreślenia odmiany z krajowego rejestru uzasadniając, że dotychczas prowadzili oni postępowanie z naruszeniem jego prawa do informacji i zasady jawności postępowania. Dyrektor COBORU przekazał wniosek hodowcy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...], odmówił wyłączenia E. G. od udziału w postępowaniu, wskazując na brak przesłanek, które mogłyby takie wyłączenie uzasadniać. W związku z brakiem uiszczenia przez hodowcę opłat określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie opłat związanych z badaniem odmian i prowadzeniem rejestru odmian (Dz. U. z 2015 r. poz. 2169), decyzjami z [...] września 2018 r. Dyrektor COBORU orzekł o pozbawieniu hodowcy wyłącznego prawa do 36 odmian gatunków roślin warzywnych. Pełnomocnik hodowcy (do prowadzenia spraw przed COBORU) – A. K. odebrał powyższą decyzję w dniu 3 października 2018 r. (w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru). Za pośrednictwem COBORU hodowca złożył odwołanie od decyzji Dyrektora COBORU do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Faks w tej sprawie został nadany do COBORU w dniu 18 października 2018 r. Odwołanie przekazane przez Dyrektora COBORU wpłynęło do MRiRW w dniu 25 października 2018 r. W związku z brakiem formalnym polegającym na braku podpisu pod odwołaniem oraz brakiem wyznaczenia pełnomocnika strony zamieszkałej poza terytorium Unii Europejskiej do prowadzenia postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pismem z 13 grudnia 2018 r. wezwano hodowcę do uzupełnienia braku formalnego oraz wskazanie, zgodnie z art. 40 § 4 kpa, pełnomocnika do prowadzenia sprawy lub pełnomocnika do doręczeń zamieszkałego w Rzeczpospolitej Polskiej. W dniu 23 stycznia 2019 r. do MRiRW wpłynął oryginał pełnomocnictwa dla r.pr. M. B.. Po rozpatrzeniu sprawy Minister stwierdził, że pełnomocnik hodowcy – A. K. otrzymał decyzję Dyrektora COBORU w dniu 3 października 2018 r. W decyzji hodowca został prawidłowo pouczony o przysługującym mu prawie do wniesienia odwołania do Ministra w terminie 14 dni od daty doręczenia mu decyzji. Odwołanie od decyzji zostało przekazane do COBORU przez hodowcę za pośrednictwem faksu w dniu 18 października 2018 r. W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Zgodnie z art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Mając na względzie, że decyzja I instancji została doręczona stronie w dniu 3 października 2018 r., a odwołanie zostało nadane faksem w piętnastym dniu licząc od dnia następującego po dniu doręczenia – Minister uznał, że wyżej wymienione odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia, zaś strona nie złożyła prośby o przywrócenie uchybionego terminu zgodnie z art. 58 kpa. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. M. zaskarżył je w całości, zarzucając mu naruszenie prawa, poprzez stwierdzenie, jakoby doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania i wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że postanowienie należało doręczyć pełnomocnikowi zgodnie z art. 40 kpa, który jednakże nigdy nie odebrał formalnie decyzji COROBU, a jeśli realnie je odebrał, to dopiero ok. 6-7 października 2019 r. W dniu 3 października 2019 r. decyzje COBORU zostały przekazane przez listonosza osobie nieuprawnionej. Tym samym doszło do naruszenia art. 134 kpa. Na potwierdzeniu odbioru nie ma imienia i nazwiska pełnomocnika, nie ma w ogóle jego podpisu, co potwierdza oświadczenie pełnomocnika załączone do skargi. Ponadto skarżący wniósł o powołanie biegłego, celem ustalenia czy na przesyłce znajduje się podpis pełnomocnika, czy innej osoby. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie datowanym na 10 stycznia 2020 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wskazał i zarzucił, iż w sprawie nigdy nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji o wykreśleniu odmiany i do wezwania hodowcy do uzupełnienia braków formalnych, a w konsekwencji nie doszło do uchybienia terminu. W uzasadnieniu wskazano, że ani COBORU, ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie posiadali pełnomocnictwa od hodowcy dla A. K. w sprawie skreślenia, wykreślenia odmian z rejestrów i ksiąg prowadzonych przez COBORU, gdyż pełnomocnictwo dla A. K. było udzielone we wszystkich sprawach związanych z przyznaniem wyłącznego prawa, czy też związanych z wpisem odmiany do Krajowego Rejestru (KR). Zasadniczo może ono obejmować np. kwestie prowadzenia urzędowych badań odmian roślin, które są związane z wpisem. Nie było to zatem pełnomocnictwo ogólne przed COBORU. Pełnomocnictwa, które nie jest pełnomocnictwem ogólnym nie można interpretować rozszerzająco. Nie można domniemywa jego zakresu poza obszar ściśle wskazany. Nie można także domniemywać, iż pełnomocnictwo dotyczące wpisu dotyczy także skreślenia, bowiem żadna z powoływanych przez COBORU, ani Ministra ustaw nie zawiera zapisu o treści podobnej jak ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, gdzie zgodnie z art. 20 ust. 4 – wpisem w Rejestrze jest również wykreślenie. Stąd też, zdaniem skarżącego, nie można domniemywać, że pełnomocnictwo w sprawie wpisu dotyczyło także wykreślenia. Gdyby ustawodawca przyjmował, że wpisem w rejestrach, księgach jest również wykreślenie, to jako racjonalny ustawodawca zapewne zawarłby taki zapis, czy to w ustawie o ochronie prawnej roślin, czy też w ustawie o nasiennictwie. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że sama ustawa o ochronie prawnej odmian roślin określa kwestię ustanawiania pełnomocnika. Traktuje ona o czynnościach związanych z przyznaniem wyłącznego prawa – art. 10 ust. 3 i art. 11 ust. 3 pkt 1. Ustawa o nasiennictwie z kolei nie traktuje o kwestii pełnomocnictwa. Żaden przepis, żadne sformułowanie w upoważnieniu udzielonym przez hodowcę nie zawierają upoważnienia do odbierania decyzji o pozbawieniu wyłącznego prawa, czy wykreśleniu odmiany. Ponownie zaznaczono, że pełnomocnictwa nie można domniemywać i musi ono wyraźnie określać jego zakres. Jako przykład podano pełnomocnictwo do występowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Fakt, że udzielono pełnomocnictwa do reprezentacji w postępowaniu przed Ministrem, nie pozwala domniemywać, iż zakresem upoważnienia jest także występowanie przed WSA, jak to zresztą miało miejsce w tej sprawie, a kwestie zakresu pełnomocnictwa i jego niedomniemywania są zasadniczo bardzo ściśle rozpatrywane także przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rezultacie, nigdy w sprawie pozbawienia hodowcy praw i wykreślenia wpisów w księgach dotyczących odmian roślin nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji COBORU, bowiem udzielone pełnomocnictwo nie było pełnomocnictwem ogólnym. Tym samym nie doszło do sytuacji niedochowania terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w przedstawionych wyżej granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest bezzasadna, choć nie zasługiwał na uwzględnienie wyartykułowany w odpowiedzi na skargę wniosek organu o odrzucenie skargi, zwłaszcza że poza brakiem podpisu nie wskazano nawet jaka okoliczność miałaby stanowić podstawę takiego orzeczenia. Skarga została ostatecznie podpisana przez stronę, Sąd zaś nie dopatrzył się żadnych wynikających z art. 58 § 1 ppsa przesłanek, które skutkowałyby odrzuceniem skargi. Na wstępie zauważyć należy, że Sąd uznał za niedopuszczalny i bezprzedmiotowy wniosek dowodowy zgłoszony w skardze. Przede wszystkim z art. 106 § 3 ppsa wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest jedynie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tym samym nie ma możliwości przeprowadzenia innych dowodów, np. z opinii biegłego. Poza tym okoliczność, która miałaby być udowodniona w niniejszej sprawie nie wymaga dowodzenia, bowiem nikt, w szczególności organ – nie kwestionuje faktu, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji z dnia [...] września 2018 r. nie ma podpisu podmiotu upoważnionego od hodowcy, tj. A. K., a jest tam podpis jego żony. Zaznaczyć też trzeba, że okoliczności niniejszej sprawy były bezsporne, sporna zaś pozostawała kwestia ich interpretacji. Odnosząc się do pierwotnego zarzutu skargi podnieść należy, że jest on całkowicie chybiony. Z art. 40 § 2 kpa wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W związku z tym, adresatem przesyłki zawierającej decyzję z 24 września 2018 r. był A. K., jako pełnomocnik skarżącego. Art. 43 kpa mówi zaś, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, m.in. dorosłemu domownikowi, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi, przy czym z faktu podjęcia pisma przez dorosłego domownika i złożenia przez niego podpisu na potwierdzeniu odbioru wynika domniemanie podjęcia się przez tę osobę oddania pisma adresatowi (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r., II GSK 315/06, LEX nr 321253). Przesyłka z przedmiotową decyzją została fizycznie doręczona żonie adresata w dniu 3 października 2018 r., co zostało przez nią potwierdzone własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Natomiast ewentualny fakt, że dorosły domownik (osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem), nie oddał tego pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia, a tym samym na bieg terminu do wniesienia odwołania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 1997 r., I SA/Łd 163/96, LEX nr 29034). Dlatego też dla oceny okoliczności sprawy nie ma znaczenia podnoszenie przez skarżącego, że jego pełnomocnik realnie odebrał decyzję ok. 6-7 października 2018 r., zwłaszcza że strona nie wnosiła prośby o przywrócenie terminu w sytuacji, gdy bezsprzecznie odwołanie zostało wniesione po upływie terminu do dokonania tej czynności. Równie nietrafne są wywody zaprezentowane przez skarżącego w dalszym piśmie, złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W tym względzie odwołać się należy do stosownych regulacji i tak art. 11 ust. 3 pkt 1) ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o ochronie prawnej odmian roślin (Dz. U. z 2018 r. poz. 432 ze zm.) stanowi, że do wniosku o przyznanie wyłącznego prawa dołącza się upoważnienie do reprezentowania hodowcy we wszystkich sprawach związanych z przyznaniem wyłącznego prawa, jeżeli wniosek składa pełnomocnik hodowcy. Z kolei z art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o ochronie prawnej odmian roślin (Dz. U. z 2018 r. poz. 432 ze zm.) wynika, że do postępowania w sprawach uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Podobnie zresztą traktuje art. 4 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 568 ze zm.) stanowiąc, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że przyznanie skarżącemu wyłącznego prawa do odmiany [...] zostało dokonane [...] kwietnia 2008 r. Natomiast pismem, które wpłynęło do COBORU dnia 19 października 2011 r. skarżący, jako hodowca dokonał zmiany swego pełnomocnika "dla wszystkich odmian hodowli [...] wpisanych do KR [krajowego rejestru – przyp. autora] i księgi ochrony wyłącznego prawa oraz dla wszystkich odmian uczestniczących w urzędowych działaniach". Tym samym pełnomocnikiem hodowcy ustanowiony został A. K., który ponadto przyjął takie obowiązki wskazując, że wynikają one "z aktualnej ustawy o nasiennictwie i ustawy o ochronie prawnej odmian roślin oraz innych obowiązujących regulacji prawnych" (oświadczenie złożone w COBORU dnia 27 października 2011 r.). Stąd też, po pierwsze, aż do chwili złożenia w toku niniejszego postępowania przez stronę pisma datowanego na 20 marca 2020 r., sama strona traktowała A. K. jako swego pełnomocnika we wszelkich relacjach z Centralnym Ośrodkiem Badania Odmian Roślin Uprawnych, mimo że samo przyznanie wyłącznego prawa (wpisanie do prowadzonej przez ten organ księgi ochrony wyłącznego prawa) zostało dokonane wiele lat wcześniej. Aktualnie zaś strona stara się wykazać, że pełnomocnictwo to dotyczy jedynie wpisania odmiany rośliny do krajowego rejestru i księgi ochrony wyłącznego prawa w sytuacji, gdy przyznanie wyłącznego prawa nastąpiło przed udzieleniem pełnomocnictwa. Po drugie wskazać trzeba, że na zakres pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego, jako hodowcę/zachowującego odmianę A. K. wskazują też zapisy dokumentu pełnomocnictwa (mocodawca określił, że pełnomocnictwo dotyczy m.in. wszystkich odmian jego hodowli już wpisanych do księgi ochrony wyłącznego prawa), jak też oświadczenie pełnomocnika, który przyjął obowiązki wynikające nie tylko z ustaw o nasiennictwie i o ochronie prawnej odmian roślin, ale także z innych obowiązujących regulacji prawnych w odniesieniu m.in. do wszystkich odmian chronionych krajowym wyłącznym prawem w Polsce. Skoro więc przyznanie wyłącznego prawa już nastąpiło w przeszłości, to nie miałoby sensu udzielanie pełnomocnictwa do jego dokonania. Ponadto te "inne obowiązujące regulacje prawne", to przede wszystkim Kodeks postępowania administracyjnego, który z mocy art. 29 ust. 1 pkt 3) lit. b) w związku z art. 3 ustawy o ochronie prawnej odmian roślin ma zastosowanie w sprawach pozbawienia hodowcy wyłącznego prawa. W ocenie Sądu, sformułowanie "we wszystkich sprawach związanych z przyznaniem wyłącznego prawa", użyte w art. 11 ust. 3 pkt 1) ustawy o ochronie prawnej odmian roślin, należy rozumieć nie tylko wąsko, jako samo przyznanie (dokonanie wpisu w księdze ochrony wyłącznego prawa), ale szeroko, a więc zarówno jako przyznanie, jak i wszelkie czynności związane z tym już dokonanym przyznaniem, tj. również w zakresie ewentualnego pozbawienia wyłącznego prawa do ochrony. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na ewolucję stanowiska skarżącego odnośnie kwestii pełnomocnictwa udzielonego A. K.: w odwołaniu strona w ogóle nie kwestionowała skuteczności doręczenia decyzji z [...] września 2018 r., w skardze podnosiła jedynie, że decyzja ta została doręczona osobie nieuprawnionej, by dopiero w piśmie datowanym na 20 marca 2020 r. zarzucić przekroczenie samego zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Zważywszy na powyższe ustalenia i rozważania nie ulega wątpliwości, że decyzja w sprawie pozbawienia hodowcy wyłącznego prawa do odmiany została prawidłowo doręczona uprawnionemu podmiotowi, tj. pełnomocnikowi hodowcy, choć fizycznie została wręczona dorosłemu domownikowi tego pełnomocnika. Z art. 129 § 1 i 2 kpa wynika, iż odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W okolicznościach niniejszej sprawy w dniu 3 października 2018 r. nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji Dyrektora COBORU z dnia 24 września 2018 r. w sprawie pozbawienia hodowcy wyłącznego prawa do odmiany. Skoro tak, to wniesienie odwołania od niej możliwe było do 17 października 2018 r., nastąpiło zaś w dniu 18 października 2018 r., a więc po upływie terminu wynikającego z art. 129 § 2 kpa. Dlatego Minister zasadnie zastosował art. 134 kpa, w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarga w żadnej mierze nie zdołała podważyć prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Wreszcie podkreślić należy, że poza zarzuconymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zważywszy na powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji.