II SA/Go 1022/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...] w zakresie, w jakim nie przyznano skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego za okres przed [...] 2021 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Burmistrza, działając na podstawie art. 16 ust. 2 - 3, art. 24 ust. 1 - 4 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako u.ś.r.), przyznał W.W. świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od [...] czerwca 2021 r. do [...] sierpnia 2021 r. w kwocie 215,84 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż w dniu 16 czerwca 2021 r. strona złożyła wniosek o zasiłek pielęgnacyjny. Z kolei w dniu 19 marca 2019 r. strona złożyła do Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to zostało wydane w dniu [...] września 2019 r. W dniu 1 października 2019 r. strona wniosła odwołanie od tego orzeczenia do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, a następnie do Sądu Rejonowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Wyrok wydany w tej sprawie w dniu [...] września 2020 r. został odebrany przez pełnomocnika w dniu 1 marca 2021 r., natomiast strona - zgodnie z oświadczeniem - otrzymała wyrok w dniu 14 czerwca 2021 r. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podał, iż zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Wobec powyższego organ stwierdził, iż termin na złożenie wniosku upłynął stronie w styczniu 2021 r. Jako, że wniosek został złożony po upływie 3 miesięcy wynikających z art. 24 ust. 2a u.ś.r., dlatego należało zastosować w sprawie przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Z powyższą decyzją nie zgodził się W.W., który zakwestionował stanowisko w niej zawarte podnosząc, że złożył wniosek o wydanie wyroku, który to otrzymał w dniu 14 czerwca 2021 roku, za co nie ponosi winy, bo odebrał go wcześniej pełnomocnik. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 3 pkt 23, art. 16 ust. 1, 2, 3, art. 24 ust. 2 oraz 2a u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W pierwszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło treść art. 16 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie w świetle ust. 3 tego artykułu zasiłek powyższy przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W ocenie organu odwoławczego stan prawny oraz ustalenia organu administracji w tym zakresie nie budzą żadnych wątpliwości. Niepełnosprawność strony powstała przed ukończeniem 21 roku życia zatem przysługuje jej zasiłek pielęgnacyjny. Sporne jest jednak to, od kiedy świadczenie powinno zostać przyznane. Dalej Kolegium powołując się na orzecznictwo administracyjne wskazało, że określenie "wydanie orzeczenia" w przypadku wyroku sądowego należy rozumieć nie jako datę jego ogłoszenia, lecz datę jego prawomocności. Dopiero bowiem prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący, również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Mając na uwadze powyższe - w ocenie organu II instancji – skoro strona wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła w dniu 16 czerwca 2021 r., tym samym nie zachowała terminu 3 miesięcy, wskazanego w art. 24 ust. 2a u.ś.r., licząc od daty prawomocności wyroku Sądu Rejonowego - Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. sygn. akt [...]. Wyrok ten był bowiem prawomocny co najmniej z dniem 12 lutego 2021 r., na odpisie wyroku znajduje się bowiem adnotacja "wyrok prawomocny" stwierdzona z datą 12 lutego 2021 r. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. winno zostać przyznane od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia tj. od [...] czerwca 2021 r., co też organ I instancji prawidłowo uczynił. Decyzja w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym w tym znaczeniu, że po stwierdzeniu zaistnienia ustawowo określonych przesłanek organ ma obowiązek ustalić prawo to tego świadczenia. Jednocześnie organ podkreślił, że po upływie terminu wskazanego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. zainteresowany traci, przyznane mu przez ustawodawcę, prawo uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Określony w tym przepisie termin jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia tego rodzaju uchybionego terminu. Skargę na decyzję Kolegium wniósł W.W., przywołując argumenty tożsame z tymi, które zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nie zgadzając się z nieprzyznaniem mu zasiłku za okres poprzedzający 1 czerwca 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżący wniósł dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, skupiając się na okolicznościach związanych z odbiorem wyroku Sądu Rejonowego Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza o przyznaniu skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego na okres od [...] czerwca 2021 r. do [...] sierpnia 2021 r. w kwocie 215,84 zł miesięcznie. Podstawę materialną powyższych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r., zgodnie z którą zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. (art. 16 ust. 2). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (art. 16 ust. 3). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje w wysokości 215,84 zł 18 miesięcznie (art. 16 ust. 4). W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, iż skarżący legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wynika ze znajdującego się w aktach wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt [...]. Powyższe uzasadniało przyznanie skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. Odmienne ustalenie w tym zakresie organu odwoławczego, wskazującego na niepełnosprawność skarżącego w stopniu umiarkowanym powstałe do ukończenia 21. roku życia, było błędne, jednakże nie miało wpływu na wynik postępowania. Istota sporu sprowadzała się bowiem do innej kwestii, a mianowicie od jakiej daty należy przyznać skarżącemu powyższe świadczenie. Co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się - stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r. - począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jeżeli jednak w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to – zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. - ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Regulacja ta wprowadziła gwarancje ochronne dla wnioskodawcy w sytuacji świadczeń związanych z ustaleniem w drodze orzeczenia niepełnosprawności bądź stopnia niepełnosprawności. W takiej sytuacji nawet przedłużające się postępowanie w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności bądź stopnia niepełnosprawności nie wpływa na okres przyznawanego świadczenia. Strona nie ponosi negatywnych konsekwencji prawnych związanych z przedłużającym się postępowaniem przed organami, za których działanie nie ponosi odpowiedzialności (por. T. Brzezicki /w/ P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, t. 3 do art. 24). Ustalenie stopnia niepełnosprawności skarżącego uzasadniającego przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiło nie w orzeczeniach zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, lecz – jak powyżej wspomniano - w powołanym wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] września 2020 r. W sytuacji, gdy orzeczenie o niepełnosprawności wydaje sąd powszechny w formie wyroku, wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r. należy dokonać nie tylko z uwzględnieniem funkcji, którą realizować ma dane świadczenie opiekuńcze oraz mechanizmu jego przyznawania uzależnionego od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności, ale i też innych regulacji przewidzianych w systemie prawa. Co w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, że wskazany w tym przepisie trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu, nie zaś od dnia jego wydania. Jednocześnie odrzuca się tezę, że termin ten należy liczyć dopiero od dnia stwierdzenia prawomocności orzeczenia, a tym bardziej od daty doręczenia wnioskodawcy odpisu prawomocnego orzeczenia sądowego z klauzulą potwierdzającą jego prawomocność (por. wyroki NSA z 8 lutego 2019 r., I OSK 3567/18, z 8 lutego 2019 , I OSK 3587/18, z 10 stycznia 2019 r. , I OSK 3075/18). Organy nie ustaliły daty prawomocności powyższego wyroku, jedynie organ odwoławczy - na podstawie daty adnotacji uczynionych na odpisie wyroku w postaci "Zgodność odpisu stwierdzam [...] z dnia [...] lutego 2021 r. ...." oraz "wyrok prawomocny" - wywiódł, że co najmniej od tej daty wyrok był prawomocny. Tym samym skarżący składając wniosek w dniu 16 czerwca 2021 r. niewątpliwie nie zachował 3 - miesięcznego terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, który upoważniałby do przyznania tego świadczenia od dnia złożenia wniosku o ustalenia stopnia niepełnosprawności. Podkreślić należy, iż termin wskazany w art. 24 ust. 2a u.ś.r. jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów k.p.a. W przypadku jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia (por. wyrok NSA z 15 października 2021 r., I OSK 642/21, K. Małysa-Sulińska (red.), A. Kawecka, J. Sapeta, U.ś.r. Komentarz, LEX 2015, t. do art. 24). Powyższe zasady nie obowiązują jednak w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Organy dokonując oceny przesłanek z art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie dostrzegły bowiem, że w dacie orzekania obowiązywał przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842; dalej jako ustawa COVID-19) dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r. (Dz. U. 2020, poz. 568) o zmianie ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r., który przewidywał w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wejście w życie 16 grudnia 2020 r. przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 miało na celu zniweczenie skutków prawnych uchylenia art. 15 zzr ustawy COVID-19. Podkreślić należy, że art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 24a ust. 2 u.ś.r. Z jego treści jednoznacznie wynika, że odnosi się on do terminów materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2021 r., I SA/Wa 918/21). Wobec tego organy rozpoznając sprawę - kierując się zasadami wynikającymi z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. - powinny były poinformować skarżącego o treści przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 r., o przekroczeniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres poprzedzający 1 czerwca 2021 r. i wyznaczyć mu 30 dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie tego terminu. Dopiero po złożeniu wniosku o przywrócenie terminu i jego rozpoznaniu albo po bezskutecznym upływie terminu do jego złożenia organ powinien rozpoznać wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Stąd należało uznać, iż nieprzyznanie skarżącemu świadczenia za okres poprzedzający 1 czerwca 2021 r. z powołaniem się na art. 24 ust. 2a u.ś.r. i z zastosowaniem regulacji z art. 24 ust. 2 u.ś.r. było przedwczesne, jako, iż organy nie uwzględniły instytucji przywrócenia terminu prawa materialnego przewidzianej w art. 15 zzzzzn2 § 1 pkt 2 ustawy COVID-19. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie w jakim nie przyznały skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego za okres poprzedzający 1 czerwca 2021 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organ I instancji poinformuje skarżącego o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego za okres poprzedzający i wyznaczy jej 30-dniowy termin na złożenie wniosku, o jakim mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19. Przy rozpoznawaniu tego wniosku organy uwzględnią stanowisko, iż ta nowa regulacja - jak słusznie wskazano w wyroku NSA z 7 października 2021 r., I GSK 498/21 - wymaga od organu szczególnej rozwagi we wszelkich sprawach, które w normalnych okolicznościach byłyby rozpatrywane negatywnie dla strony z uwagi na przekroczenie przez nią terminu.