I OSK 1861/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant inspektor sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Zamojskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1410/21 w sprawie ze skarg Powiatu Zamojskiego i S.F., J.Z., J.O., D.M., M.Z., M.B., R.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr GZ.rn.625.263.2018 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1410/21, oddalił skargi Powiatu Zamojskiego, S.F., J.Z., J.O., D.M., M.Z., M.B., R.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 21 kwietnia 2021 r., nr GZ.rn.625.263.2018, w przedmiocie reformy rolnej. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniósł Powiat Zamojski, zwany dalej "skarżącym kasacyjnie". Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w części oddalającej skargę Powiatu Zamojskiego podniesiono podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie wskazanego przepisu zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.13) przez błędne przyjęcie, że część działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...], w Gminie K., w powiecie [...], licząca [...] ha, oznaczona literą [...] na mapie sporządzonej przez geodetę M.S. (stanowiącej załącznik do decyzji) - nie podpada pod działanie przepisów tego dekretu w sytuacji, gdy usytuowanie pałacu z otaczającym parkiem przy majątku o charakterze rolniczym i rolniczy charakter otaczających go gruntów wskazuje, że nieruchomość ta była nie tylko powiązana pozostałym gruntami wchodzącymi w skład majątku "[...]" przez osobę jego właściciela i stanowiła nie tylko miejsce jego zamieszkania, ale była również związana z pozostałymi gruntami majątku w sensie przedmiotowym tj. stanowiła ośrodek zarządzania spornym majątkiem rolnym - zagospodarowaniem stawów rybnych, prowadzeniem upraw na gruntach rolnych, organizacją pracy przez samego właściciela lub osobę przez niego upoważnioną. Skarżący kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i w tym zakresie rozpoznanie skargi skarżącego kasacyjnie, względnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpatrzenie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik pozostałych skarżących z postępowania przed Sadem I instancji wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Zarzut ten został jednak sformułowany wadliwie od strony konstrukcyjnej. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje bowiem, czy zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie, czy też zarzut ten opiera na obu formach naruszenia prawa. Jakkolwiek dwie postacie naruszenia prawa materialnego - przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie - w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1610/23). Zarzucane postacie naruszenia prawa materialnego winny być wyraźnie wskazane i uzasadnione. Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Błędne zastosowanie prawa materialnego to błąd polegający na mylnym przyjęciu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w procesie faktami a przepisem prawnym. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega błędne rozumienie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu i prawidłowe jego zastosowanie. Skarżący w ogóle nie odniósł się do kwestii rozumienia tego przepisu przyjętego przez Sąd I instancji. Z treści zarzutu i z całej treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący w istocie przez zarzut naruszenia prawa materialnego podejmuje polemikę z ustaleniami stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego generalnie jest co najmniej przedwczesny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. Brak rozstrzygnięcia w zakresie kosztów postępowania na wniosek pełnomocnika uczestników postępowania składających odpowiedź na skargę kasacyjną uzasadnia treść art. 204 P.p.s.a.