II SA/Sz 1306/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r, H. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. o objęciu jej kwarantanną, o jakiej dowiedziała się w dniu [...] listopada 2021 r. Zaskarżonej czynności zarzuciła: - sprzeczność czynności z prawem, tj. przepisami art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej - poprzez brak wydania decyzji administracyjnej, w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wyłączającego formę decyzji administracyjnej, bez stosowanej do tego podstawy ustawowej, - naruszenie art. 32 ww. ustawy poprzez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" skarżącej ze osobą podejrzaną o zakażenie, - naruszenie art. 34 ust. 2 ww. ustawy przez zastosowanie najbardziej dla skarżącej dolegliwego środka, tj. kwarantanny w sposób arbitralny i automatyczny. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w dniu [...] listopada 2021 r. została telefonicznie powiadomiona o objęciu jej kwarantanną, jednakże do dnia wniesienia skargi, nie wydano w sprawie decyzji, choć przepis art. 34 ust 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wymaga nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej. Nadto podkreśliła, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii przewidujący, że w przypadku objęcia kwarantanną decyzji nie wydaje się, jest wprost sprzeczny z przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej dla Rady Ministrów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli w postępowaniu administracyjnym strona nie wyczerpała środka zaskarżenia, to taka skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Na gruncie niniejszej sprawy rozstrzygnięcie kwestii tego czy i jaki środek zaskarżenia przysługuje wymaga w pierwszej kolejności rozważenia w jakiej formie nastąpiło objęcie skarżącej kwarantanną. W myśl art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.), państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Wśród tych obowiązków ustawodawca wymienia w również kwarantannę (pkt f). Zgodnie z art. 33 ust. 3a ww. ustawy decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Z powyższej regulacji wynika wprost, że nałożenie kwarantanny odbywa się w drodze decyzji. Przy czym nie można uznać, że ww. regulację zmienia przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 z późn. zm.) w zakresie, w którym stanowi on, że "Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się", skoro zawarty jest w akcie podustawowym i jako eliminujący ustawowy obowiązek wydania decyzji o nałożeniu kwarantanny przez organy inspekcji sanitarnej, które to nałożenie kwarantanny wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki obywateli, jest po pierwsze niezgodny z ustawą, a po wtóre został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Odnosząc powyższe przepisy do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniu skarżącej, nałożenie na nią kwarantanny nie nastąpiło w formie czynności, lecz decyzji wydanej przez organ I instancji w trybie art. 33 ust. 1 w zw. z ust. 3a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W przypadku, gdy przedmiotem skargi jest decyzja, to taka skarga jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy została wniesiona na akt administracyjny wydany w trybie odwoławczym, tj. ostateczną decyzję organu drugiej instancji, albowiem przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) przewidują możliwość zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji poprzez złożenie odwołania do organu wyższego stopnia (art. 127 § 1 i § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. nakładającej na skarżącą kwarantannę, przysługiwało zatem odwołanie do Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako organu wyższego stopnia (art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2021 r., poz. 195). Oznacza to zatem, że dopiero rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji otworzyłoby skarżącej drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpała przysługującego jej środka zaskarżenia. Wobec powyższego złożenie niniejszej skargi do Sądu, z uwagi na wskazany wyżej przepis art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., nie może skutkować rozpatrzeniem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji pierwszej instancji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Na marginesie odnotować należy, że jeśli organ pierwszej instancji przekazując skarżącej telefonicznie (ustnie) decyzję o nałożeniu na nią kwarantanny zaniechał jednoczesnego pouczenia o środku odwoławczym, to w takim przypadku skarżącej przysługuje prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do takiego pouczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że błędne pouczenie - w rozumieniu powyższego przepisu - to też brak takiego pouczenia. Z kolei w myśl art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Oznacza to, że w przypadku braku pouczenia o środku odwoławczym strona może skutecznie ubiegać się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a organ właściwy do jego rozpatrzenia jest w sytuacji opisanej w art. 112 k.p.a. zobowiązany do jego przywrócenia, z tym zastrzeżeniem, że termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem rozpocznie bieg od dnia doręczenia skarżącej niniejszego postanowienia. W takiej sytuacji wniesienie skargi do sądu administracyjnego będzie ponownie przysługiwało od ewentualnej decyzji organu odwoławczego, wydanej po rozpatrzeniu wniesionego zgodnie z powyższym przepisem art. 58 § 1 i 2 k.p.a. odwołania.