II SA/Kr 80/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi D. S. - S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej skargę oddala Decyzją z dnia 18 listopada 2021r. ([...] po rozpatrzeniu odwołania D. S. - S. od decyzji Starosty Bocheńskiego z 14 czerwca 2021 r, znak; [...] wydanej w przedmiocie wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości S., gmina Bochnia - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, orzekającą o stwierdzeniu, że grunty pochodzenia mineralnego o łącznej powierzchni 0,3273 ha, - 0,0555 ha, o użytku i klasie Rll, - 0,2580 ha, o użytku i klasie LII, - 0,0138 ha, o użytku i klasie Pslll, stanowiące część działki, objętej oznaczeniem miejscowego planu zagospodarowania przes R1 - tereny rolne, tj. nieprzeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Bochnia na cele nierolnicze, zostały faktycznie trwale wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z użytkowaniem terenu przez D. S., właścicielkę przedmiotowej nieruchomości - pod funkcjonujący na przedmiotowej działce komis samochodowy, i nałożeniu na nią zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opłatę z tytułu wyłączenia gruntu rolnego, o którym mowa w punkcie 1.1 niniejszej decyzji, w wysokości dwukrotnej należności tj. w kwocie 236 581, 63 zł., zezwalając na wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze gruntów pochodzenia mineralnego o łącznej powierzchni 0,0041 ha, wchodzących w skład działki nr [...], o użytku i klasie ŁII, położonych w miejscowości S. gmina Bochnia, stanowiących część działki, oznaczeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KDZ - tereny tras i urządzeń komunikacji drogowej, tj. przeznczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze, które zostały wyłączone z produkcji rolniczej bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zwalniając z obowiązku uiszczenia należności, która po pomniejszeniu o wartość wyłączonego gruntu równa jest zeru. Rozstrzygnięcia te zapadły po uchyleniu przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 8 września 2020r. (sygn. akt: II SA/Kr 136/20), poprzednio wydanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 28 listopada 2019 r., znak [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Bocheńskiego dnia 13 września 2019 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, podkreślając w uzasadnieniu, iż wystąpiła sytuacja deliktu trwałego, polegającego na trwałym (ciągłym) utrzymywaniu stanu niezgodnego z prawem, gdzie momentem naruszenia prawa jest ostatni moment działania sprawcy. W takiej sytuacji bieg terminu przedawnienia rozpocznie się od momentu ustania stanu niezgodnego z prawem. Stanowisko to koresponduje z regulacją art. 24 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 646/2012 z 16.07.2012 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze dotyczące grzywien i okresowych kar pieniężnych nakładanych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, Dz. Urz. UE L 187, s. 29, zgodnie z którym: "Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym popełniono naruszenie. Jednakże w przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia zaprzestania naruszenia", (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 189 g). W ocenie Kolegium, Starosta Bocheński zasadnie przyjął w zaskarżonej decyzji, iż w sytuacji incydentalnego naruszenia obowiązujących przepisów wystarczy upływ pięciu lat od chwili naruszenia (podczas których przepisy nie są naruszane), jednakże w przypadku gdy naruszanie - jak w rozpoznawanym przypadku - miało charakter trwały (ciągły) musi upłynąć pięć lat od ostatniego dnia wystąpienia naruszenia. W poddanym analizie przypadku naruszenie przepisów rozpoczęło się w 2012 roku, jednak nie zakończyło się i trwa do chwili obecnej. Wobec powyższego nie można uznać, że upłynęło pięć lat od dnia naruszenia, bowiem naruszenie ma charakter trwały (ciągły) i trwa do chwili obecnej. W przypadku zatem dokonania samowolnego, niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia gruntu z produkcji które trwa nadal, nie można uznać, że upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa czyli działania sprzecznego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż w przepisie chodzi nie o pierwszy dzień wystąpienia naruszenia lecz ostatni. Dalsze inne niż rolnicze użytkowanie powoduje kolejne naruszenia ustawy, a zakończenie naruszenia wymagałoby zaprzestania innego niż rolniczego użytkowania gruntów. Dopiero upływ pięcioletniego okresu, w którym zaprzestano by innego niż rolnicze użytkowania gruntów, powodowałaby niemożność nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na przedawnienie możliwości nałożenia kary administracyjnej. Dopóki na działce nr [...] w miejscowości S. istniejący komis samochodowy nie zostanie zlikwidowany i nie zostanie przywrócone rolnicze użytkowanie gruntu, dopóty trwa stan naruszenia prawa - nielegalnego i samowolnego wyłączenia powyższego gruntu z produkcji rolniczej. Odwołująca nie podjęła żadnych działań mających na celu przywrócenie rolniczego użytkowania gruntu zajętego pod prowadzoną działalność sprzedaży samochodów. Potwierdzają to jednoznacznie ustalenia z przeprowadzonych z udziałem D. S. - S. oględzin w dniu [...] maja 2021r. podczas których stwierdzono, iż na terenie działki nr [...] w Siedlcu nie podjęto, ani nie rozpoczęto żadnych działań zmierzających do przywrócenia rolniczego użytkowania gruntu. Tym samym nie rozpoczął się bieg terminu przedawnienia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za delikt o charakterze trwałym (ciągłym). W takim bowiem przypadku, termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej biegnie od czasu ostatniego zachowania wchodzącego w skład tego rodzaju naruszenia prawa (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2020, oraz M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019, str. 140). Organ odwoławczy podkreślił także, iż wykonano wiążące wskazania z wyroku z dnia 8 września 2020r. (sygn. akt: II SA/Kr 136/20). Co do przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. stwierdzono, iż działanie D. S. - S. nie było podjęte w związku z potrzebą ochrony życia czy zdrowia, nie można także wskazać istotnego ważnego interesu strony, poza odniesieniem korzyści ekonomicznych poprzez uniknięcie należnych opłat, czego jednak nie można pochwalić. Dokonane wyłączenie nie miało miejsca w związku z potrzebą ochrony mienia. Na niekorzyść strony przemawia także bardzo długi (trwający nadal) - czas naruszenia. Jako zdecydowanie niekorzystne należy ocenić samowolne i bezprawne wyłączenie gruntów o wysokiej klasie, a zatem gruntów o znacznej przydatności rolniczej szczególnie chronionych na warunkach wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Bezprawne wyłączenie zostało dokonane na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej (komisu samochodowego) i nie wynikało z innych przyczyn np. z zaspokajania potrzeb mieszkaniowych strony. Waga naruszenia prawa jest duża i naruszenie to godzi wprost w cele ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Bezprawne wyłączenie zostało dokonane na potrzeby działalności gospodarczej. Również czas trwania naruszenia trwający już nieomal 10 lat oraz okoliczność, że pomimo upływu 2,5 roku od wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, Odwołująca nie podjęła żadnych działań mających na celu przywrócenie rolniczego użytkowania gruntu zajętego pod prowadzoną działalność gospodarczą. Również wskazywana przez Sąd okoliczność, iż Skarżąca rozpoczynając w 2012r. prowadzenie działalności gospodarczej na terenie działki nr [...] w S. czyniła to w sytuacji innego, korzystnego dla niej stanu prawnego i posiadając decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej (jakkolwiek się do niej nie zastosowała), nie może przekreślać powyższych ustaleń. Wskazano na działanie ciągłe, a nie incydentalne. Do wyłączenia gruntu rolnego z produkcji nie doszło wskutek działania siły wyższej, ale w wyniku świadomego działania właścicielki gruntu. Żadną prawomocną decyzją na Odwołująca nie została nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej, ani też Odwołująca nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, czy też prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Odwołująca nie zaniechała naruszenia prawa (nadal prowadzi na działce nr [...] komis samochodowy). W takiej zaś sytuacji niezastosowanie przez organ zaniechania kary w tym trybie nie narusza prawa. Odwołująca nie podjęła, ani nie przystąpiła żadnych działań zmierzających do rekultywacji i przywrócenia rolniczego użytkowania przedmiotowego gruntu, oraz, że w dalszym ciągu funkcjonuje i jest użytkowany urządzony na działce nr [...] "komis samochodowy", w tym waga naruszenia nie może być uznana za znikomą, gdyż skierowana jest wprost w cel ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także obejmuje najbardziej chronione grunty w wysokiej klasie i znacznej przydatności rolniczej (RII, Łll, PsIll). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła D. S. - S., zarzucając naruszenie - art. 138 kpa , poprzez nie rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, poprzestanie wyłącznie na utrzymaniu zaskarżonej decyzji Organu I instancji w mocy; - art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w należyty sposób zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wadliwej ocenie materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez brak, w ślad za Organem I instancji, wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi Organ kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Organu I instancji; - art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy ewentualne wyłączenie gruntów dotyczyło gruntów znajdujących się na obszarze, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje inne niż rolnicze przeznaczenie, w związku z tym zastosowanie winien mieć art. 28 ust. 2 ustawy o gruntach; - art. 28 ust 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że wyłączenie przez odwołującą się gruntu o powierzchni 0,0041 ha o użytku i klasie ŁII nastąpiło bez decyzji o wyłączeniu gruntów; - art. 189g § 1 kpa poprzez nałożenie na odwołującą się kary administracyjnej określonej w art. 28 ust, 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji kiedy upłynęło 5 lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa ewentualnie naruszenie przepisów o przedawnieniu roszczeń wskazanych w Rozdziale 8 ustawy Ordynacją Podatkowa, - art 189d i 189f kpa - poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w należyty sposób zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wadliwej ocenie materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez nieuwzględnienie zachodzących w sprawie przesłanek mających wpływ na zasadność i wysokość nałożenia kary administracyjnej, w tym przesłanek wskazanych w orzeczeniu WSA z dnia 8 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 136/20). Podkreślono brak ustaleń rzeczywistej powierzchni wyłączonej z produkcji rolnej, niezbadanie kwestii przeznaczenia w planie miejscowym w dacie faktycznego wyłączenia w 2012r. , w tym brak ówczesnego wymogu zgody Ministra Rolnictwa. Wskazano na kwestię przedawnienia oraz wszystkich podnoszonych okoliczności wpływających na wymiar kary. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Niniejszą sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 8 kwietnia 2022 r. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że w sprawie nie ma miejsca zarzucane naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez brak samodzielnych ustaleń organu II instancji. Przypomnieć trzeba, że organ odwoławczy jest instancją merytoryczną, która na skutek odwołania po raz drugi rozpoznaje merytorycznie całą sprawę we wszystkich jej aspektach. Nie znaczy to jednak, że organ odwoławczy musi w każdym wypadku literalnie czynić ponowione samodzielne ustalenia po raz drugi. O ile bowiem nie zgłasza zastrzeżeń co do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji, wystarczającym jest zasygnalizowanie, po zbadaniu sprawy, że taki jest stan rzeczy, a więc, że organ odwoławczy je podziela. Technika zasygnalizowania w decyzji organu II instancji, że zgadza się ze wszystkimi ustaleniami faktycznymi organu I instancji jest różnoraka, ale każda jednoznacznie przedstawiająca takie stanowisko jest do przyjęcia. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Podobnie, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi organ się kierował przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, organy obu instancji wyjaśniły szczegółowo motywy decyzji, odnosząc się do wszystkich aspektów sprawy. Kwestia, czy w każdym zakresie uczyniły to poprawnie, jest odrębnym zagadnieniem. Także zarzut proceduralny dotyczący naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie podkreślenia wymaga, że kontrolowana decyzja zapadła po uprzednim uchyleniu decyzji obydwu instancji wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 września 2020r., sygn. akt: II SA/Kr 136/20. Oceną prawną wyrażoną w tym wyroku zarówno organy jak i Sąd ponownie rozpoznający sprawę, są z mocy art. 153 p.p.s.a. związane. Uchylając poprzednio wydane decyzje WSA zaaprobował wszystkie dotychczas dokonane przez organ ustalenia stanu faktycznego oraz całą jego ocenę. Jedyną przyczyną rozstrzygnięcia uchylającego było natomiast to, że rozpoznając sprawę organy nie rozważyły możliwości zastosowania Działu IVa k.p.a., w szczególności, czy nie nastąpiło przedawnienie nałożenia kary administracyjnej przy zastosowaniu art. 189g k.p.a. Ponieważ zarzuty skargi powielają się i dotyczą także kwestii już rozstrzygniętych, przypomnieć należy, że WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 września 2020r., sygn. akt: II SA/Kr 136/20 wyraził następującą ocenę prawną. Co do powierzchni gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej pod komis samochodowy, Sąd uznał, że "organ I instancji wbrew zarzutom skargi wskazał precyzyjnie źródło ustaleń w tej kwestii. W czasie bowiem oględzin w dniu 28.01.2019r. /k.95 akt adm./ ustalono, że teren działki jest ogrodzony, w większej części utwardzony; na większości znajdują się zaparkowane samochody, a w części południowo – wschodniej teren jest pokryty trawą. Zdjęcia dołączone do protokołu dokumentują ten stan rzeczy. Protokół został podpisany przez skarżącą, a wynika z niego, że cała działka nr [...] była ogrodzona. Organ ustalił, że na działce znajduje się utwardzona droga dojazdowa, utwardzony parking z zaparkowanymi samochodami, obiekty budowlane oraz kontener, wokół których została wykonana opaska i plac utwardzony z kostki brukowej. Zatem bezbłędne jest przyjęcie, że cała działka została wyłączona z produkcji, bowiem ogrodzenie zakreślało ramy w terenie działającego komisu samochodowego." (podkreślenia własne). Również co do sprawcy wyłączenia, a to skarżącej, to i w tym względzie Sąd uznał wnioski organów za trafne, przyjmując przy tym, że wyłączenie miało miejsce od 2012 roku. W ocenie Sądu nie ma też znaczenia, że nie cały ogrodzony teren jest utwardzony. Fakt bowiem ogrodzenia terenu działki i prowadzenia tamże komisu samochodowego świadczy bez wątpliwości, że w takim rozmiarze (ogrodzonego terenu) jest ona wyłączona z produkcji rolnej. Sąd jednoznacznie też stwierdził, że "zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej pod budowę myjni samochodowej nie jest tożsame z prowadzeniem komisu samochodowego; że zatem aktualne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie jest objęte decyzją z dnia 11.10.2010r. [...]". Nie podzielił też Sąd twierdzenia skarżącej, że skoro w dacie faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w 2012r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Bochnia – uchwała Nr XXVII/319/06 Rady Gminy Bochnia z 26 października 2006r. (DZ.Urz. Woj. Małopol. Nr 267 poz.1764 – dalej "MPZP"), zgodnie z którym dopuszczono na terenach oznaczonych symbolem R1 uzupełniająco lokalizację obiektów związanych z obsługą ruchu samochodowego, skarżąca posiadała decyzję o wyłączeniu z 2010r, to należy przyjąć ten stan faktyczny i prawny ( z 2012r.) do oceny problemu wyłączenia. Stanowisko to w ocenie Sądu nie ma żadnego uzasadnienia. Natomiast jego zdaniem "organy prawidłowo przyjęły, że w sytuacji braku ubiegania się o decyzję przed faktycznym wyłączeniem z produkcji rolnej oraz złożenia wniosku w tym zakresie dopiero w dniu 4 grudnia 2018r., właściwe jest rozpatrywanie sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy w chwili wydawania decyzji, zgodnie z zasadą aktualności". Odnosząc się do zapisów MPZP Sąd zauważył, że nie ma sporu, iż w przypadku przedmiotowej działki zgoda na odrolnienie nie została wyrażona. "Działka leży w terenach oznaczonych symbolem R1 – tereny rolne o pow. 0,3273 ha oraz KDZ – tereny tras i urządzeń komunikacji drogowej o pow. 0,0041 ha. MPZP był dwukrotnie zmieniany, w 2010r. i w 2015r., ale zmiany te nie dotyczyły zapisów wprost odnoszących się do przedmiotowej nieruchomości. Jak chodzi o przeznaczenie R1, to MPZP w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego przewidywał m.in. lokalizację obiektów związanych z obsługą ruchu samochodowego, stąd też skarżąca w 2010r. mogła uzyskać decyzję o wyłączeniu z przeznaczeniem na budowę myjni samochodowej. Pomijając natomiast fakt, że prowadzenie komisu nie jest działalnością związaną z obsługą ruchu samochodowego, wyłączenie z produkcji rolnej tej konkretnej działki, wobec niespełnienia kryteriów z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie jest już możliwe, wobec braku zgody ministra. Nie ma przy tym znaczenia, że w momencie wprowadzania planu taka zgoda w przypadku działek poniżej 0,5 ha nie była konieczna. W sytuacji zmiany stanu prawnego, plan miejscowy odczytuje się w kontekście zmienionych zapisów. Plan miejscowy znajduje się w hierarchii źródeł prawa na poziomie podustawowym, stąd przy jego uchwaleniu organ jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić treść zakazów i ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów wyższego rzędu. Powstanie zaś późniejszej sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego, a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lipca 2016 r., II SA/Gd 234/16, LEX nr 2104706). W tym przypadku przy kolejnych zmianach planu, zwłaszcza przy tej z 2015r., nie wystąpiono do właściwego ministra o uzyskanie zgody, a zatem ocena prawna organów w tej kwestii jest całkowicie zasadna. Trafne jest także spostrzeżenie, że ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia uzupełniającego dla gruntów rolnych odmiennego od ich rolnego charakteru jest w gruncie rzeczy obejściem wymogu ustanowionego w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12.01.2018r. II SA/Kr 1391/17, publ. Lex/el.). Niemniej jednak w przypadku tej sprawy jest to okoliczność o tyle bez znaczenia, że skarżąca faktycznie i tak użytkowała nieruchomość w sposób nie mieszczący się w zapisach przeznaczenia uzupełniającego co do gruntów R1 (komis samochodowy)". Konkludując powyższe rozważania WSA wskazał, że: "Należy wobec tego podzielić stanowisko organów o naruszeniu przez skarżącą tak uregulowań art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. ( brak decyzji o wyłączeniu), ale też, w przypadku terenów R1 – art. 7 u.o.g.r.l., wobec faktu, że wyłączenie nastąpiło bez zmiany przeznaczenia gruntów, które następuje w planie miejscowym, w tym przypadku z konieczną zgodą właściwego ministra. Trafnie także organy wywiodły, że w przypadku braku takiej zgody ( i braku zaistnienia wyjątku z art. 7 ust. 2a) nie ma możliwości uzyskania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych nieprzeznaczonych na cele nierolnicze zgodnie z miejscowym planem. W konsekwencji bez wątpienia wchodzi w grę art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Co się tyczy gruntów przeznaczonych w planie jako KDZ (zajmujących część działki skarżącej o powierzchni 0,0041 ha), a będących użytkami klasy ŁII, faktycznie wyłączonych z produkcji rolniczej bez wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., organ I instancji zastosował tutaj przepis art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l." Reasumując Sąd stwierdził, że zasadniczo tak ustalenia faktyczne, jak i istotne rozważania prawne poczynione przez organy znajdują aprobatę Sądu. Co do przyczyn uwzględnienia skargi Sąd wskazał, że jest nią przede wszystkim kwestia właściwego rozważenia, czy nie doszło do przedawnienia nałożonej na skarżącą opłaty. W ocenie Sądu opłata ta jest karą administracyjną, do której zastosowanie znajdują przepisy Działu IVa k.p.a., a nie przepisy ordynacji podatkowej (w tej kwestii w uzasadnieniu wyroku przedstawione zostały obszerne rozważania z odwołaniem się do orzecznictwa i poglądów doktryny). Tymczasem organy obu instancji orzekając w przedmiocie kary pieniężnej z art. 28 u.o.g.r.l., pominęły zupełnie możliwość zastosowania w sprawie przepisów Działu IVa k.p.a., regulującego kwestie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Określając w tym zakresie wytyczne, WSA odwołał się w pierwszej kolejności do treści art. 189a § 2 k.p.a. i wskazał, że nowe rozwiązania przyjęte ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. poz. 935), zmieniającą m.in. k.p.a., uzupełniają regulacje przewidziane w przepisach szczególnych przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Przepisy k.p.a. zawarte Dziale IVa w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu są przepisami ogólnymi. Jeżeli więc jakiś aspekt dotyczący kar administracyjnych został uregulowany w przepisach odrębnych, przepisy Działu IVa k.p.a. w zakresie tego aspektu nie będą miały zastosowania, a jeżeli przepisy szczególne nie regulują jakiejś kwestii, to zastosowanie znajdą w tej części przepisy k.p.a. Innymi słowy, w przypadku braku jakiejkolwiek regulacji kwestii wymierzania administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych, bądź też w przypadku ich uregulowania w sposób częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1- 6 powołanego art. 189a § 2 k.p.a., koniecznym jest odwołanie do uregulowań działu IVa k.p.a. W tej części dalej WSA wskazał, że: "Jak wiadomo, przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poza hipotezą wymiaru kary ( opłaty), nie odnoszą się do innych aspektów regulowanych w k.p.a., w szczególności nie przewidują terminów przedawnienia, a więc bez wątpienia w szczególności do przedawnienia stosuje się przepisy k.p.a." Reasumując WSA stwierdził, że: "przy ponowionym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji w ustalonych jak dotychczas okolicznościach faktycznych rozważy zastosowanie instytucji przedawnienia z art. 189 g § 1 k.p.a., a w przypadku braku podstaw do przyjęcia przedawnienia – pozostałe okoliczności wymienione w przepisach art. 189d i ewentualnie 189f k.p.a., mając na względzie tak elementy już wskazane przez Sąd, jak i wykazując się własną inwencją w tym względzie". Rozpoznając ponownie sprawę, organy zastosowały się do wytycznych Sądu, a przedstawiona przez nie ocena, co do braku możliwości odstąpienia od nałożenia lub zmniejszenia przedmiotowej opłaty (kary administracyjnej) w kontekście przepisów Działu IVa k.p.a. jest prawidłowa. W zakresie braku podstaw do uznania, że możliwość nałożenia kary uległa przedawnieniu, organ z powołaniem się na poglądy doktryny i prawa europejskiego wyraził pogląd, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym popełniono naruszenie. Jednakże w przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia zaprzestania naruszenia. W rozpoznawanym przypadku naruszanie ma charakter trwały (ciągły), nie zakończyło się i trwa od 2012 roku. Wobec powyższego nie można uznać, że upłynęło pięć lat od dnia naruszenia, które trwa do chwili obecnej. W przypadku zatem dokonania samowolnego, niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia gruntu z produkcji które trwa nadal, nie można uznać, że upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa czyli działania sprzecznego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż w przepisie chodzi nie o pierwszy dzień wystąpienia naruszenia lecz ostatni. Z poglądem tym w całości należy się zgodzić. Dopiero upływ pięcioletniego okresu, w którym zaprzestano by innego niż rolnicze użytkowania gruntów, powodowałaby niemożność nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na przedawnienie możliwości nałożenia kary administracyjnej. Dopóki zatem na działce nr [...] w miejscowości S. istniejący komis samochodowy nie zostanie zlikwidowany i nie zostanie przywrócone rolnicze użytkowanie gruntu, dopóty trwa stan naruszenia prawa, a bieg terminu przedawnienia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej się nie rozpoczął. Również w pozostałym zakresie poglądy organu zasługują na uwzględnienie, z tym tylko, że rozważania co do dyrektyw wymiaru kary wskazanych w art. 189d k.p.a., mimo że prawidłowe, w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy za bezprzedmiotowe. Wyrażenie przez organ oceny również w tym zakresie, związane jest z pewnym brakiem precyzji w końcowej części wytycznych kierowanych przez WSA, na co zresztą zwrócił uwagę sam organ. Podkreślić jednak należy, że wytyczne należało wykładać całościowo. Natomiast sam Sąd w początkowej ich części, odwołując się do treści art. 189a § 2 k.p.a., wyraził pogląd: "Jeżeli więc jakiś aspekt dotyczący kar administracyjnych został uregulowany w przepisach odrębnych, przepisy Działu IVa k.p.a. w zakresie tego aspektu nie będą miały zastosowania, a jeżeli przepisy szczególne nie regulują jakiejś kwestii, to zastosowanie znajdą w tej części przepisy k.p.a." Dalej natomiast jednoznacznie stwierdził: "Jak wiadomo, przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poza hipotezą wymiaru kary (opłaty), nie odnoszą się do innych aspektów regulowanych w k.p.a., w szczególności nie przewidują terminów przedawnienia, a więc bez wątpienia w szczególności do przedawnienia stosuje się przepisy k.p.a." Dlatego końcowy, niejako podsumowywujący wytyczne zwrot o rozważeniu zastosowania m.in. art. 189d k.p.a. należy rozpatrywać łącznie z całością wytycznych, z których wynika, że organ ma rozważyć te przepisy Działu IVa k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, które zawierają uregulowania jakich brak w przepisach szczególnych. Wysokość opłaty (kary administracyjnej) za wyłączenie bez zezwolenia gruntu z produkcji rolnej jest natomiast wyczerpująco uregulowana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na co zresztą zwrócił uwagę sam Sąd. Kara ta ma charakter stały, uzależniony od powierzchni wyłączonych gruntów oraz ich klasy i użytku, a zatem brak jest prawnych możliwości aby wysokość takiej kary określać na podstawie art. 189d k.p.a. Również w pozostałym zakresie, w tym o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary w zw. z art. 189f k.p.a., podzielić należy poglądy organu. Organ wyraził w tym aspekcie obszerne rozważania, przy stanie faktycznym praktycznie bezspornym w kontekście przesłanek z art. 189f k.p.a. Odnosząc się na tej płaszczyźnie do argumentacji skargi należy natomiast podkreślić, że art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a. stanowi, że organ odstępuje od nałożenia kary, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Do zastosowania tego przepisu konieczne jest łączne wystąpienie wskazanych w nim przesłanek. Tymczasem skarżąca nadal prowadzi komis samochodowy na działce nr [...], a zatem nie zaprzestała innego niż rolnicze użytkowania tej działki, czyli nie zaprzestała naruszania prawa. Brak było zatem podstaw do odstąpienia od nałożenia kary także na podstawie i tego przepisu. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.